Tutkimus: Kunnissa on väsytty työllisyyskokeiluihin, joiden tulokset jäävät usein hyödyntämättä

Työllistymisen tukeminen on ollut valtion vastuulla vuodesta 1956. Kunnille on kuitenkin viime vuosina työnnetty paljon vastuuta, todetaan tuoreessa väitöstutkimuksessa.

Työllisyys ja työttömyys
Yhä useampi ei halua osallistua TE-toimiston palveluihin.
Jatkuvat työllisyyskokeilut aiheuttavat ylimääräistä kuormitusta kuntien sosiaalitoimelle.Johanna Aulén / Yle Uutisgrafiikka

Kuntien ja valtion tavoitteet työttömyyden hoidossa eivät aina ole yhteneväiset. Heidi Niemen väitöskirja tuo esiin myös kuntien sosiaalitoimen väsymisen jatkuviin työllistämiskokeiluihin, joita kunnissa toteutetaan: hyvätkään tulokset eivät välttämättä ehdi juurtua, kun ollaan jo seuraavassa kokeilussa.

Vastuu työllistymisen tukemisesta siirrettiin ensimmäisellä työllisyyslailla vuonna 1956 kunnilta valtiolle. 1990-luvun laman jäljiltä oli nähtävissä halu lisätä kuntien taloudellista ja lakisääteistä vastuuta työllisyyden hoidossa.

Lailla kuntouttavasta työtoiminnasta puututtiin kuntia velvoittavasti ensin alle 25-vuotiaisiin työttömiin, ja vuonna 2012 tehdyllä lakimuutoksella myös yli 25-vuotiaisiin.

Työmarkkinatuen kuntien rahoitusosuudesta säädettiin jo aiemmin vuonna 2006, ja sen tiukennus tuli voimaan tammikuusta 2015.

– Etenkin tämän suhteen kunnat ovat kokeneet, että se on ollut vääränlainen tapa siirtää vastuuta. Tämä ilmeni voimakkaasti myös tutkimushaastatteluissa, väitöstutkija Heidi Niemi sanoo.

TE-palvelut työttömyys
Kunnat maksavan oman osansa työmarkkinatuesta.Orna Ben Lulu / Yle

Iso lasku pitkäaikaistyöttömistä

Kunta maksaa pitkäaikaistyöttömien työmarkkinatuen kuntaosuuden, mutta ei pysty todellisuudessa vaikuttamaan asiakasprosesseihin, työllistymiseen tai koulutukseen. Tällainen on se perusviesti, mitä kunnissa työllisyysasioita hoitavat kertoivat tutkijalle.

Kunnat siis kokevat ongelmalliseksi sen, etteivät ne voi riittävästi vaikuttaa niiden työttömien palvelujen järjestämiseen, joiden työttömyyden aikaisesta työmarkkinatuesta ne maksavat osan.

– Nyt ongelmana on työttömyyden pitkittyminen, ja tieto työttömistä saattaa tulla liian myöhään kuntiin vasta sakkolistan kautta. Silloin tarvitaan usein jo raskaampia palveluja, tutkija toteaa.

Esimerkiksi vuonna 2012–2015 toteutettu työllisyydenhoidon kuntakokeilu antoi hyviä tuloksia kuntien suurempaan vastuuseen työllistymisen polulla. Väitöstutkija Heidi Niemen mukaan olisi tärkeää erottaa jo työttömyyden alkuvaiheessa työkykyiset ja työkyvyttömät ja tarjota heille oikeanlaisia palveluja.

Kuntien tulee edistää työllisyydenhoitoa ja ehkäistä työttömyyttä. Kuntien tehtävä on kuntalain 1.2 §:n mukaan edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa.

– Esimerkiksi sosiaalisten kriteerien merkittävämpi käyttö julkisissa hankinnoissa olisi yksi varteenotettava keino, Niemi ehdottaa.

Lyhytaikaisiin kokeiluihin kyllästytty

Työllisyysasioissa on siirrytty yhä useammin lyhytaikaisiin kokeiluihin, joiden kesto on pari kolme vuotta. Myönteisten kokemusten rinnalla on usein pettymyksiä.

Esimerkiksi työllisyydenhoidon kuntakokeilu vuosina 2012–2015 antoi hyviä tuloksia. Monet kunnat kuitenkin kokivat Heidi Niemen mukaan, että kehittäminen jäi kesken.

– Tutkimukseni kohteena oli nuorisotakuun kuntakokeilu vuosina 2015–2016 ja haastatteluvastaukset toivat ilmi väsymistä jatkuviin rakenneuudistuksiin. Kyseisen kokeilun toteuttaminen onnistui vaihtelevasti, tutkija sanoo.

Nuorisotakuun kuntakokeilussa sovellettiin kuntakokeilulakia (1350/2014). Tutkimuksen mukaan useat kokivat, että kaksi vuotta oli liian lyhyt aika saada pysyviä muutoksia aikaan. Jo kokeilun lanseeraukseen saattoi mennä vuosi.

Kokeilut kuormittavat sosiaalitoimen hallintoa ja vievät voimavaroja lakisääteiseltä sosiaalityöltä.

Luova Kartano. työttömyys
Kuntouttavan työtoiminnan jatkuminen kunnissa on epävarmaa, mikäli maakuntauusitus toteutuu.Jani Aarnio/Yle

Mitä maakunta sitten hoitaisi?

Maakuntauudistuksen vuoksi kunnissa on ollut epätietoisuutta siitä, missä työllisyysasioita jatkossa hoidetaan. Työ- ja elinkeinotoimistojen tulevaisuus on myös ollut epäselvä.

– Työllisyydenhoidon kokeilujen kautta on usein kehitetty kuntalähtöistä toimintaa, vaikka on tähdätty maakunnalliseen toimijaan. Lisäksi työvoima- ja sosiaalipolitiikan toteutuksen lähentyessä toisiaan, kunnallinen aikuissosiaalityö on joutunut etsimään roolia uudelleen.

Heidi Niemi kaipaakin vahvempaa julkista keskustelua siitä, millaisia ovat tulevien maakunnallisten sosiaalipalvelujen sisällöt.

Heidi Niemi, väitöstutkija
Väitöstutkija Heidi Niemi työskentelee parhaillaan Muuramen sosiaalitoimessa. Hänen tutkimuksensa tarkastetaan Tampereen yliopistossa 14. syyskuusta 2018.Petri Aaltonen / Yle

Keskustelu tulevasta sote-ratkaisusta on painottunut terveyspalveluihin ja rakenteisiin. Sosiaalitoimen muutokset ovat jääneet taka-alalle ja siinä samalla työllisyysasioiden hoidon tulevaisuus.

– Kunnilla on huolta siitä, mitä työkaluja niille jää, kun kuntouttava työtoiminta ollaan siirtämässä maakuntiin, Heidi Niemi toteaa.

Tavoitteena oleva maakunnallinen toimija ei Niemen mukaan todennäköisesti edistä tehokkuutta ja vaikuttavuutta, vaan jatkaa työllisyydenhoidon vastuunjaon, tiedonkulun ja kokonaisuuden pirstaleisuuden ongelmia.

Kunnilla voi nähdä olevan suurempi intressi työllisyyden edistämiseen, koska resurssit ja toiminnan kehittyminen ovat vahvemmin kiinni omista toimenpiteistä.

Ristiriitaiset tavoitteet

Tutkimuksessa haastateltiin yhdeksän kunnan Nuorisotakuun kuntakokeilun (2015–2016) vastuuhenkilöä.

Tulokset osoittavat Suomen työllisyydenhoidon kokeilukulttuurissa vallitsevia epäkohtia. Niitä olivat ristiriitaiset tavoitteet kunnallisen ja maakunnallisen toimijan suhteen, kokeiluaikojen lyhyys ja hallinnollinen taakka, sekä puutteet valmistelussa ja ohjauksessa.

Kunnallisoikeuden alaan kuuluva väitöstutkimus tarkastelee koko sitä oikeussääntelyn kehityskaarta yhteiskuntapoliittisine taustatekijöineen, joka on johtanut kuntiin kohdistuvan työvoimapoliittisen sääntelyn ja ohjauksen lisääntymiseen 2000-luvulla.

Hallintotieteiden lisensiaatti Heidi Niemen väitöstutkimus ”Kunta työllisyydenhoitajana: Työpakosta kokeiluihin” (siirryt toiseen palveluun) tarkastetaan Tampereen yliopistossa 14. syyskuusta 2018.