Analyysi: Hallitus haluaa rakentaa vajan ilman lupaa – pelaako hallitus sotessa liian kovalla riskillä?

Onko hallitus varautunut EU-ilmoituksen tekemättä jättämisen seurauksiin, erikoistoimittaja Tiina Merikanto kysyy.

sote-uudistus
Tiina Merikanto.
Henrietta Hassinen / Yle

Kuukaudesta toiseen sote-uudistuksen yhteydessä on kiistelty siitä, pitääkö valinnanvapauslaista tehdä valtiontukia koskeva ennakkoilmoitus EU:lle. EU-kielellä puhutaan notifikaatiosta.

Toteutuessaan valinnanvapauslaki antaa asiakkaalle oikeuksia valita, mistä ja keneltä hän hankkii sosiaali- ja terveyspalveluja.

Jos notifikaatiota ei tehdä, otetaan suuria riskejä.

Hallitus ei ole pitänyt notifikaatiota tarpeellisena. Se ei esittänyt ennakkoilmoitusta EU:lle tehtäväksi keväällä 2017, jolloin hallitus antoi ensimmäisen valinnanvapausesityksen, eikä keväällä 2018, jolloin eduskunta sai hallituksen toisen valinnanvapauslakiesityksen.

Jo vuonna 2017 korkein hallinto-oikeus (siirryt toiseen palveluun) (KHO) linjasi toisin. Joulukuussa se totesi, että ainoa oikeudellisesti kestävä menettelytapa on se, että “kaavailtu lainsäädäntökokonaisuus notifioidaan komissiolle”.

Myös perustuslakivaliokunta edellytti EU-oikeudellista arviota. Kesäkuussa 2017 antamassaan lausunnossaan, se totesi että “valtioneuvoston on jatkossa huolehdittava erityisen tarkasta lakiehdotusten EU-oikeudellisesta arviosta tarvittaessa yhteistyössä EU:n viranomaisten kanssa.”

Samankaltaista viestiä perustuslakivaliokunta toisti vielä keväällä 2018. Tuolloin se halusi hallitukselta lisäselvitystä notifikaatioon liittyen.

Jos korkeimman hallinto-oikeuden näkemys ennakkoilmoituksesta EU:lle olisi otettu vakavasti, asiasta olisi kenties saatu EU-komission kanta reilussa vuodessa.

Lisäselvityksetkään eivät riittäneet, vaan hallitus sai vielä kesäkuussa 2018 laiskanläksyä. Tuolloin antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta edellytti, että sosiaali- ja terveysvaliokunnan on tarkkaan selvitettävä, voidaanko ehdotettua valinnanvapausjärjestelmää pitää sisällöltään notifiointia edellyttävänä.

Miksi EU:lle pitäisi tehdä ennakkoilmoitus?

1. Euroopan unionin pelisääntöihin kuuluu, että sisämarkkinoilla jäsenvaltio ei voi antaa kilpailua vääristävää valtiontukea suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa.

2. Vaikka tietty toimenpide olisi valtiontukea, se voi olla sallittua joko asiaa koskevan yleisen poikkeuksen tai komission tekemän hyväksymispäätöksen johdosta.

3. Komissiolle tehtävän ilmoitusmenettelyn tarkoituksena on antaa komissiolle mahdollisuus varmistaa, että kysymyksessä ei ole kielletty valtiontuki tai todeta, että valtiontuki soveltuu sisämarkkinoille.

4. Vain komissio voi päättää, onko jokin tuki yhteensopiva vai ei yhteismarkkinoille, eli siis hyväksyttävä EU:n valtiontukisääntöjen kannalta.

Karkeasti notifikaatiota voisi havainnollistaa esimerkillä vajan rakentamisesta.

Haluan rakentaa itselleni vajan, johon tarvitaan rakennuslupa. En sitä kuitenkaan hae ja naapuri riitauttaa vajan rakentamisen. Jos häviän jutun tuomioistuimessa, se voi määrätä vajani purettavaksi. Jos olisin hakenut siihen lupaa, olisin sen saanut.

Hallitus ei ole pitänyt notifikaatiota tarpeellisena

Hallitus on toistuvasti todennut, että se ei pidä tarpeellisena tehdä valinnanvapauslaista valtiontukia koskevaa ennakkoilmoitusta EU:lle.

Jos maakuntien sote-keskukset joutuvat esimerkiksi palauttamaan rahaa, seuraukset voivat olla hankalia.

Eurooppaoikeuden professori Jukka Snell

Ristiriitaiseksi hallituksen toiminnan tekee se, että hallituksen ensimmäisessä valinnanvapausesityksessä katsottiin, että sosiaali- ja terveyspalveluiden tuotanto tapahtuu unionin oikeuden näkökulmasta markkinoilla taloudellisena toimintana. Siksi hallituksen tuolloiseen esitykseen sisältyi myös velvollisuus yhtiöittää julkiset sote-keskukset.

Viime marraskuussa taas eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta (siirryt toiseen palveluun) myötäili hallituksen kantaa ja sanoi, että maakunnan liikelaitoksen suoran valinnan palvelut (= sote-keskus ja hammashoitola) eivät ole taloudellista toimintaa eikä liikelaitosta tule pitää näiden palvelujen osalta yrityksenä.

Miten käsitys voi muuttua päinvastaiseksi?

EVA on hallituksen kanssa eri mieltä

Tämän vuoden tammikuussa Elinkeinoelämän valtuuskunta (EVA) tuli toiseen lopputulokseen kuin sote-valiokunta.

Arviossaan se totesi, (siirryt toiseen palveluun)että valinnanvapauslaissa yritetään johdonmukaisesti kiertää Euroopan unionin valtiontukisäännöksiä. EVAn mukaan julkinen tuottaja voisi kilpailla eri säännöin kuin yksityinen tuottaja.

EVAn mukaan julkisten ja yksityisten pitäisi olla samalla viivalla, ilman että julkinen sektori tukee omia yksikköjään. Kyse olisi ennen kaikkea maakunnan liikelaitoksista. Ne voisivat saada hyötyä emomaakunnalta, koska liikelaitoksen ja emomaakunnan resursseja on käytännössä vaikea pitää erillään.

Maakunnan liikelaitokset eivät myöskään voi mennä konkurssiin. Lisäksi niille on tarkoitus siirtää omaisuutta julkisilta toimijoilta veloituksetta. EVAn mukaan tätä voidaan pitää EU:n valtiontukisäännösten vastaisena toimintana.

Mitä voi tapahtua, jos notifiointia ei tehdä?

EVAn näkemyksestä voi päätellä, että jos notifiointia ei tehdä, ennen pitkää joku yritys valittaa suomalaiseen tuomioistuimeen. Valituksen voisi tehdä esimerkiksi sote-keskusten omaisuuden siirrosta tai konkurssisuojasta.

Sote-valiokunnan notifikaatioita käsittelevä osion johtopäätökset eivät ole samaa paria tekstin alkupuolen kanssa.

Valittaja voisi sanoa, että sote-keskus saa halvemmalla lainaa ja paremmat tavaran toimitusehdot, koska se ei voi mennä konkurssiin.

Tällöin kansallisen tuomioistuimen tehtävä on arvioida sitä, onko kysymys valtiontuesta. Jos tuomioistuin päätyisi siihen, että kyse on valtiontuesta, se voisi jäädyttää toimintoja, kieltää tuen maksamisen tai määrätä tukia takaisin perittäväksi. Seuraukset voisivat olla arvaamattomia.

Jos notifikaatiota ei tehdä, on todennäköistä, että joku valittaa kansalliseen tuomioistuimeen, sanoo Helsingin yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen. Ojasen mukaan kansallisten tuomioistuinten toimenpiteet ovat riski.

Saman huolen jakaa Turun yliopiston eurooppaoikeuden professori Jukka Snell. Hän varoittaa siitä, että jos maakuntien sote-keskukset joutuvat esimerkiksi palauttamaan rahaa, seuraukset voivat olla hankalia.

Sote-valiokunnan mietinnössä kuuluu hallituspuolueiden ääni

Sote-valiokunnan mietintöluonnoksen notifikaatioita käsittelevä osio on mielenkiintoista luettavaa. Alkuosa myötäilee asiantuntijoiden näkemyksiä ja siinä tunnistetaan myös huolia.

Ei voida tarkalleen tietää, millaisia seurauksia mahdollisista tuomioistuimen päätöksistä on maakuntien liikelaitosten sote-keskusten toiminnalle.

Sen sijaan valiokunnan johtopäätökset eivät ole samaa paria tekstin alkupuolen kanssa. Johtopäätösten mukaan valinnanvapauslain mukaiset palvelut eivät ole taloudellista toimintaa, kyse ei ole kielletystä valtiontuesta eikä notifikaatiota tarvitse tehdä.

Alkupuolen ja loppupuolen eriparisuus selittyy luonnollisesti sillä, että eduskunnan sote-valiokunta toimii poliittisesti. Hallituspuolueiden ääni kuuluu erityisesti johtopäätöksissä.

Joka vanhoja muistelee sitä tikulla silmään, mutta silti...

Sote-uudistusta on riivannut loputon kiire. On ollut niin kiire saada lait voimaan, ettei notifikaatiolle ole ollut aikaa. Silti sote-lakeja ei vieläkään ole hyväksytty.

Jos korkeimman hallinto-oikeuden näkemys ennakkoilmoituksesta EU:lle olisi otettu vakavasti, asiasta olisi kenties saatu EU-komission kanta reilussa vuodessa.

Joulukuun 2017 lausunnossa KHO piti notifikaatiota ainoana oikeudellisesti kestävänä menettelytapana. Se totesi myös: “Tämä on mahdollista toteuttaa ennen kaavaillun lainsäädännön voimaantuloa niin, että komission näkemyksestä mahdollisesti aiheutuvat muutostarpeet voidaan ottaa huomioon ennen sitä.”

Jos notifikaatiota ei tehdä, otetaan suuria riskejä. Ei voida tarkalleen tietää, millaisia seurauksia mahdollisista tuomioistuimen päätöksistä on maakuntien liikelaitosten sote-keskusten toiminnalle.

Lue myös:

Analyysi: Sote-keskuksista on tulossa lääkäriasema, asiakassuunnitelmasta merkillinen hallintohimmeli – unohtuiko sotesta so?