Poliitikot tulevat ja menevät, virkamiehet pysyvät – käynnissä on kamppailu siitä kenellä valta on

Suomalainen lainvalmistelu on murroksessa, poliitikot haluavat tiukentaa kontrolliaan ja avustajakunta hakee asemiaan.

politiikka
Erityisavustajat mosaiikki
Sanna Marinin hallituksen valtiosihteerien ja erityisavustajien määrää on arvosteltu julkisuudessa. Kuvassa heistä osa.Lasse Isokangas / Yle

– Tämä ei meille käy, tokaisee keskustan vaikutusvaltainen erityisavustaja hallituspuolueiden palaverissa. Asia tuli selväksi, mutta muut miettivät, että olisi sen voinut sanoa toisinkin.

Ministerien ja virkamiesten kylkeen on kasvanut valtaa käyttävä poliittisten avustajien ammattikunta, jolla ei ole kansalta tullutta mandaattia kuten ministereillä eikä selkeitä säännöksiä työlle kuten virkamiehillä.

Siitä huolimatta isokenkäisimmät heistä, poliittiset valtiosihteerit, saattavat nousta kansliapäälliköiden tilalle ministeriöiden ykköspäälliköiksi, jos puolueet niin päättävät.

Puolueet yrittävät tiukentaa virkamiehiin kohdistuvaa poliittista ohjausta. Se on johtanut hämmentävään välitilaan. Ministerien poliittisen avustajakunnan ja keskeisten virkamiesten välistä työnjakoa kuvataan sekavaksi.

Mitä jännittyneelle tilanteelle pitäisi tehdä? Kysyimme asiaa laajalta joukolta virkamiehiä ja poliittisia toimijoita. Valtaosa heistä halusi puhua “herkästä asiasta” nimettömänä.

Pitkäksi mennyt korjausliike

Sanna Marinin (sd.) hallituksella on poikkeuksellisen suuri joukko poliittisia avustajia ja valtiosihteereitä. Ministereitä avustaa 15 valtiosihteeriä (siirryt toiseen palveluun) ja 69 poliittista erityisavustajaa eli heitä on yhteensä 84. Valtioneuvoston tiedotusyksikön mukaan tarkat lukumäärät elävät vielä.

Edellisellä Juha Sipilän (kesk.) hallituksella oli 42 erityisavustajaa ja 4 valtiosihteeriä. Suppealla avustajajoukolla haluttiin ilmeisesti korostaa säästäväisyyttä ja ketterää hallitsemistapaa, mutta lopputulosta moni arvosteli surkeaksi. Puna-vihreä hallitus kaksinkertaisti jo Antti Rinteen (sd.) aloittaessa avustajaluvun.

– Isolla avustajien määrällä haluttiin “sanoittaa muutosta”. Osoittaa, että meidän hallituksessa lait valmistellaan huolella, kun edellisestä tuli sanomista, että valmistelu oli huonoa, pitkän linjan virkamies arvelee.

– Korjausliike meni piirun verran pitkäksi, myöntää hallituspuolueen erityisavustaja.

– Jossain kohtaa vain päätettiin, että määrä on tällainen, ja minkälaisia nämä tehtävät voisivat olla.

Pitkän linjan avustajan mielestä poliittisen ohjauksen puute näkyi Juha Sipilän kaudella lakiesitysten varomattomasti muotoiltuina teksteinä.

– Sipilän kaudella jouduttiin luottamaan virkamiesvalmisteluun, koska avustajilla ei ollut aikaa. Motto oli “paperit eteenpäin”. Virkamiehet eivät aina tunnista poliittisia sudenkuoppia, hyväkin lakiesitys saattoi kääntyä julkisuudessa negatiiviseksi, hän kertoo.

Virkamies laskeutuu portaita
Puolueilla ei ole yhteisiä pelisääntöjä siitä, miten ja keitä avustajiksi valitaan.Henrietta Hassinen / Yle

Avustajakunnalla on keskeinen rooli niin sanotussa poliittisessa ohjauksessa. Toisin sanoen siinä, miten hallituksen poliittista ohjelmaa ja tavoitteita saadaan toteutettua eri ministeriöissä.

Valtiosihteerit toimivat tarvittaessa ministerin sijaisina, varaministereinä. He voivat osallistua EU-kokouksiin ja epävirallisiin ministeriryhmiin. Valtiosihteerien tehtävä on varmistaa, että ministerin poliittinen tahto välittyy ministeriön valmistelutyöhön.

Erityisavustajat puolestaan kuljettavat tietoa eduskunnan ja hallituksen sekä muiden ministerien ja hallituspuolueiden välillä. Tarvittaessa he palvelevat ministeriä vaikka käsilaukun tai salkun kantajana. He valmistelevat ministerien puheita ja tapaavat virkamiesten lisäksi myös eri tahojen lobbareita ja muita edunvalvojia.

Nykyhallituksen poliittisen erityisavustajan mielestä turha kohina ja poliittinen säätäminen on lisääntynyt, kun avustajajoukkoa on liian paljon. On riski, että porukka alkaa elää omaa elämäänsä.

– Virkamiehille tulee vaikeammaksi ja epäselvemmäksi tietää, miten asiat kulkevat ja kenen kanssa niitä selvitetään. Pääministerin porukassa on niin monta kokkia, että on hankala saada selkoa, kenen kanssa keskustellaan ja kenen ei, eräs virkamies kuvaa.

Toisaalta kokenut virkamies ja nykyinen sosiaali- ja terveysministeriön kansliapäällikkö Kirsi Varhila sanoo, että virkamiehille selviää varsin pian, kenellä avustajista on suorin yhteys ministeriin.

Taitavilla erityisavustajillakin voi käytännössä olla poliittista valtaa, sillä he osallistuvat tapaamisiin virkamiesten kanssa ja keskustelevat ennen kaikkea jatkuvasti ministerin kanssa.

– Yhteisiä työtunteja ministerin kanssa kertyy vuorokaudessa helposti viisi–kuusi, erityisavustaja kuvailee.

Avustajien ammattiarmeija

Entinen kansanedustaja ja ministeri Jouni Backman (sd.) teki nykyisessä työssään Sitran vanhempana neuvonantajana kollegansa Liisa Hyssälän (kesk.) kanssa raportin Kansanvallan peruskorjaus ja on haastatellut sitä varten laajan joukon virkamiehiä.

Backman kannattaa vahvaa poliittista ohjausta. Poliittisten avustajien määrä ei hänen mielestään korvaa laatua, jos valinnoissa ei huomioida avustajien roolia ja pätevyyttä.

– Ymmärrän sen virkamiesten toiveen, että kaivataan myös senioriteettia ja auktoriteettia niiltä, jotka ovat keskeisissä poliittisissa avustajatehtävissä.

Puolueilla ei ole mitään yhteisiä pelisääntöjä siitä, miten ja keitä avustajatehtäviin valitaan.

Aiemmin erityisavustajan paikalle saattoi nousta kokenut politrukki tai vaikka kaupunginjohtaja. Nykyisiä erityisavustajia pidetään pitkälti nuorten koulutettujen ammattiarmeijana. Poliittinen kokemus ja ministeriöiden ja valtionhallinnon tuntemus on vähäistä.

Backman kaipaisi joukkoon myös poliittisen viestinnän ammattilaisia, koska nykyinen julkisuus on vaativaa. Tuore esimerkki on pääministerin eroon johtanut kohu, joka kehittyi pikkuhiljaa Postin työehtojen ja omistajaohjauksen ympärillä käydystä keskustelusta.

– Suomessa vierailevilla muiden maiden ministereillä on viestinnän ammattilainen apuna. Pääministeri Sipilä vastaili viime kaudella Latinalaisesta Amerikasta toimittajille tekstareilla. Meillä aliarvioidaan ammatillista poliittista viestintää.

Statsrådets hus i Helsingfors
Jouni Backmanin mukaan valtiosihteerijärjestelmän uskottavuus kärsii, jos kansliapäälliköt valitaan puoluepoliittisin perusteinMikael Crawford / Yle

Korvaako valtiosihteeri kansliapäällikön?

Yli kymmenen vuotta pääministerin kansliassa valtionhallinnon kehittämis- ja strategiatyötä johtanut ohjelmaneuvos Sirpa Kekkonen muistuttaa, että oli sellainenkin aika, kun poliitikkoja arvosteltiin liian passiivisiksi. 1990-luvun näkyvä virkamies, silloinen budjettipäällikkö Raimo Sailas toivoi, että politiikkaan pitää saada politiikkaa.

Poliittisen tahdon näkymistä eli poliittista ohjausta on sittemmin yritetty vahvistaa. Kun virkakoneisto ei siihen ole oikein taipunut, yhdeksi menetelmäksi on tullut poliittisen avustajakunnan vahvistaminen.

– Heiluriliike on nyt tässä päässä, Kekkonen sanoo.

Marinin hallituksella on edessä kansliapäällikkövaihdoksia. Niissä hallitus voi nimittää ministeriöiden johtoon itselleen poliittiselta taustaltaan mieluisen kansliapäällikön.

Sisäministeriön viimeviikkoista kansliapäällikön valintaa pidettiin ketjun ensimmäisenä poliittisena virkanimityksenä. Vihreiden puheenjohtaja, sisäministeri Maria Ohisalo, kiistää poliittisuuden, vaikka hän nosti kansliapäälliköksi vihreiden erityisavustajana toimineen yhdenvertaisuusvaltuutetun Kirsi Pimiän.

Poliittiset virkanimitykset ovat “kaikki tietävät”-juttuja, joita kukaan ei myönnä. Virallisesti Suomessa on poliittiset valtiosihteerit ja riippumattomat, neutraalit kansliapäälliköt, joilla ei ole arvopohjaista, poliittista roolia.

– Kaikkein huonointa on se, jos meillä on poliittiset valtiosihteerit ja poliittiset kansliapäälliköt, Jouni Backman Sitrasta sanoo.

– Se syö valtiosihteerijärjestelmän uskottavuutta, jos kansliapäälliköt valitaan puoluepoliittisin perustein.

Hänen mielestään tällä hetkellä hallituksella näyttää olevan halua mennä siihen, että kansliapäälliköilläkin on arvopohjainen rooli.

Jos siihen mennään, toimivin ratkaisu olisi Backmanin mukaan se, että kullakin hallituskaudella on poliittisesti vaihtuva valtiosihteeri, joka johtaa virkavalmistelua. Kansliapäällikön tilalle tulisi hallintojohtaja, joka vastaisi hallinnollisista asioista.

Asia jakaa sekä poliittista että virkamieskenttää. Kysely puoluesihteereille osoittaa, ettei valtiosihteerin ja kansliapäällikön tehtävien yhdistämisestä erityisesti innostuta.

miehiä eduskuntatalon käytävillä
Vahvojen kansliapäälliköiden päällystakeiksi on istutettu poliittisia valtiosihteereitä.Markku Pitkänen / Yle

Monet kansliapäälliköt pitävät kiinni hallinnon neutraliteetista. Ministerit tuskailevat, kun eri arvopohjalla toimiva virkamiesjohto ei vie poliittisia tavoitteita läpi tai tarjoaa epämieluisia ratkaisuja.

Juuri siksi vahvojen kansliapäälliköiden, kuten liikenne-ja viestintäministeriön ja työministeriön vetäjien, päällystakeiksi on istutettu valtiosihteereitä. Valtiovarainministeriön ja ulkoministeriön virkamiesjohdon tiukkaa ohjausta useimmat poliitikot pitävät toivottomana.

Valtiosihteeri Maria Kaisa Aulan (kesk.) mielestä toimivaa järjestelmää ei kannata korjata.

– Jos roolit yhdistyisivät ja valtiosihteeri vaihtuisi neljän vuoden välein, tulisi helposti tyhjäkäyntiä hallinnon vaihtuessa.

Kokenut kansliapäällikkö sanoo muutoksia tarpeettomiksi, koska työnjako on selkeä. Kansliapäällikön tehtävät on määrätty laissa. Ne eivät ole poliittisia tehtäviä.

– En kyllä sitä ymmärrä, minkä takia virkatyön pitäisi olla poliittisesti johdettua. Kyllä siinä menetetään esimerkiksi pitkä kokemus, prosessin ymmärrys sekä ammattitaito.

Sosiaali- ja terveysministeriön kansliapäällikkö Kirsi Varhilakaan ei sinänsä kannata avoimen poliittisia kansliapäällikkönimityksiä, mutta tarvittaessa hän pitää valtiosihteerin ja kansliapäällikön tehtävien yhdistämistä mahdollisena.

– Jos mennään siihen suuntaan, että meillä on poliittisesti nimitetty valtiosihteeri ja poliittisesti nimitetty kansliapäällikkö, ne olisi tietysti hyvä yhdistää. Kansliapäällikkö vaihtuisi aina hallituksen myötä. Mutta silloin pitää keksiä jokin muu menettely siihen, kuka johtaa hallintoa, Varhila pohtii.

Virkamiesten kapina julkisuudessa

Niin viime vaalikauden Sipilän hallitus kuin nykyinen hallitus ovat vahvasti ideologisia, mutta kuin toistensa peilikuvia. Juha Sipilän loppukauden ja Antti Rinteen pääministerikauden aikana nähtiin poikkeuksellisia julkisia yhteenottoja virkamiesten ja ministerien välillä. Ne näyttävät ulospäin virkamiesten kapinalta.

Sote-paketin poliittinen ohjaus sai Sipilän kaudella virkamiehet epäilemään julkisesti esitysten laillisuutta ja aikatauluja.

Posti-jupakan yhteydessä omistajaohjausyksikön virkamiesjohto tuli julkisuuteen ja esitti oman, ministerien versioista poikkeavan kertomuksensa tapahtumien kulusta.

Ulkoministeriön virkamiehen ja ulkoministerin toisistaan poikkeavia näkemyksiä al-Holin leirin suomalaisäitien ja lasten evakuointisuunnitelmasta puidaan perustuslakivaliokunnassa.

Ulkoministeriön konsulipäällikkö Pasi Tuominen.
Ulkoministeriön virkamiehen ja ulkoministerin toisistaan poikkeavia näkemyksiä puidaan perustuslakivaliokunnassa.Antti Aimo-Koivisto / Lehtikuva

Tapahtumat ovat puhuttaneet eri ministeriöissä. Virkamies voi halutessaan kieltäytyä esittelemästä jotakin asiaa laillisuuden perusteella tai jättää eriävän mielipiteen. Tavatonta ei ole myöskään se, että haluton virkamies istutetaan pyörittämään kynää sivuhuoneeseen, "dispoon", niin kuin tilanteesta sanotaan.

– Kollegoiden kanssa on ihmetelty ulkoministeriön jupakkaa. Se on ihan poikkeuksellinen, enkä muista vastaavaa. Ei ole perinteistä, että virkamies haastaa ministerin näin ja poliittinen johto ja virkamiesjohto ottavat yhteen julkisuudessa, kokenut virkamies ihmettelee.

Jotkut virkamiehet puhuvat lisääntyneestä luottamuspulasta virkamiesten ja poliitikkojen välillä. Luottamuksen rapautuminen tuli esille myös Sitran virkamiehille tekemässä kyselyssä. Siitä huolimatta Jouni Backman uskoo, että kapinat johtuvat uudesta julkisuusympäristöstä.

– Pelisäännöt ovat muuttuneet. Melkein kaikki asiat käsitellään somessa tai muussa julkisuudessa toisella tavalla kuin aikaisemmin. Minusta tämä on enemmän julkisuusmuutos kuin se, että virkamiehet olisivat nyt suuremmassa kapinassa poliittista ohjausta kohtaan.

Virkamiesten tietomonopoli murroksessa

Uusi, vahva ammattikunta, poliittiset valtiosihteerit ja erityisavustajat, on tullut jäädäkseen. Erityisavustajien kokemattomuutta moititaan, mutta kokemattomia ovat poliittisen historiansa kannalta myös nykyisen halllituksen johtohahmot, kolmekymppiset ministerit. He olivat kouluikäisiä, kun Suomea ravisteli lama. Se oli lähihistorian rankin oppitunti poliitikoille ja virkamiehille siitä, mihin molempien osaamista tarvitaan.

Nyt eletään toisenlaista kipuilun vaihetta ja murrosta. Virkamiesten rooli tiedontarjoajina ja asiantuntijoina ei ole enää selkeä ja yksiselitteinen.

– Eräässä kansainvälisessä hankkeessa nousi esiin sellainen kehityspiirre, että virkamiesten monopoli tiedon tarjoamiseen on murtunut. Kukaan ei oikein välttämättä tiedä, mitä se tulee käytännössä tarkoittamaan, Sirpa Kekkonen kertoo.

Jos murroksen suunta jatkuu, saattaa olla, että virkamiesten rooli muuttuu yhä enemmän poliittisen päätösten toimeenpanijoiksi.

– Tietoa on kaikkialla, sitä on kaikkien saatavilla ja sitä on paljon. Tarkoittaako tämä sitä, että virkamiehet jäävät tarpeettomiksi ja muut tiedonlähteet korvaavat sen asiantuntemuksen, jonka he ovat keränneet kokemuksensa myötä, Kekkonen pohtii.

Murros suosii enemmän poliittista päätöksentekoa kuin virkamiesten asiantuntijuutta.

– Se on mullistava ajatus, kun ajatellaan ongelmia, joita me olemme ratkaisemassa. Ne ovat kompleksisia ja vaikeita, kokenut virkamies miettii.

Lisääkö avustajajavalta myös lobbarien valtaa?

Poliittisen avustajakunnan lisääntyvä valta ja poliittisen ohjauksen korostuminen nostavat esiin myös kysymyksen politiikan läpinäkyvyydestä ja pyöröovesta valtioneuvoston linnan ja lobbareiden välillä.

Monet ministerien ykkösavustajat ovat menneet viestintätoimistoihin töihin. Entisen pääministerin Jyrki Kataisen (kok.) erityisavustaja Jussi Kekkonen päätyi Milttoniin, Rinteen avustaja Esa Suominen ja Sipilän oikea käsi Riina Nevamäki löytyvät Rud Pedersenilta. Ostetun edunvalvonnan ja politiikan huipputehtävien välillä on sukkuloinut jo kymmeniä avustajia.

Sanna Marinin hallituksen poliittinen avustajakunta on kaikille vielä lähes tuntematon. Joukosta on vielä virkamiesten mielestä vaikea erottaa yhtä “kovaa luuta” kuin Rinteen myötä lähtenyt valtiosihteeri Raimo Luoma.

Nykyisessä järjestelmässä vaikutusvaltaiset kansliapäälliköt tai vahvat virkamiesesittelijät opettavat poliittisen avustajakunnan tavoille. Samaan aikaan vahvat valtiosihteerit yrittävät ottaa ministeriön poliittisen johdon haltuunsa. Yhteenotoilta ei vältytä.

– Minä väitän vastaan ministereille ja pidän kiinni virkamiehen oikeuksista. Hyvä poliittinen avustaja ymmärtää roolinsa ja suhteen virkamieheen, kokenut virkamies sanoo.

Pahimpia ovat hänen mielestään kokemattomat, mutta vallanhimoiset erityisavustajat, jotka näkevät oman roolinsa suurempana kuin mikä se on.

– Ja jos siihen vielä sitten liittyvät huonot käytöstavat, hän huokaa.