Analyysi: EU-elvytysrahoista voi tulla vielä perustuslaillinen riita Suomessa – eduskunta ja asiantuntijat täysin eri linjoilla, mitä perustuslaki sallii

Poliitikot ja asiantuntijat kiistelevät, onko jättimäinen elvytysrahasto EU:n perussopimusten mukainen.

Perustuslakivaliokunta
Sanna Marin
Pääministeri Sanna Marin neuvottelee EU-johtajien kanssa elpymisrahastosta, ja hänen on noudatettava suuren valiokunnan ja perustuslakivaliokunnan ohjeita. Marin kuvattuna Brysselissä 20.2.2020.Kenzo Tribouillard / AFP

EU:n elvytysrahat ovat nostamassa myrskyn eduskunnassa.

Useat poliitikko- ja asiantuntijalähteet kertovat poikkeuksellisista erimielisyyksistä asiantuntijoiden, poliitikkojen ja eduskunnan valiokuntien välillä päätettäessä, miten Suomi suhtautuu EU:n elvytysrahastoon. Lisäväriä tuovat kantelut, joita hallituksen EU-toimista on tehty oikeuskanslerille.

Eduskunnan suuri valiokunta ja perustuslakivaliokunta ovat ajautuneet erikoiseen tilanteeseen, jossa ne näyttävät antavan osin erisisältöisiä ohjeita hallitukselle. Valiokuntien sisällä välit ovat kiristyneet.

Perustavanlaatuiset erimielisyydet liittyvät siihen, sopiiko elvytysrahasto yhteen Suomen perustuslain kanssa.

Elvytysrahasto on 750 miljardin rahasampo, jonka varat EU-komissio lainaisi markkinoilta. Rahat jaettaisiin avustuksina ja lainoina jäsenmaille, jotta EU:n talous pääsisi jaloilleen koronaviruksen aiheuttaman shokin jälkeen.

Unionimaiden johtajat istuvat reilun kahden viikon päästä neuvottelupöytään tarkoituksenaan sopia elvytysrahastosta.

Mukana on myös Suomen pääministeri Sanna Marin (sd.) kädessään eduskunnan antamat nuotit neuvotteluihin. Neuvottelumandaatin antaa suuri valiokunta, mutta myös perustuslakivaliokuntaa on kuunneltava.

Jos neuvottelut olisivat nyt, nuotit olisivat harvinaisen sekaisin.

Ylen kuulemat oikeusoppineet pitävät tilannetta vaikeana vyyhtenä: politiikka on asetelmassa, jota ei olisi pitänyt päästää syntymään.

Ongelmien oireet: riitaa salaamisesta, lausunnoista ja hallituksen politiikasta

Oireilu valiokuntien välisistä ongelmia alkoi näkyä kesäkuun alkupuolella, kun suuri valiokunta ja perustuslakivaliokunta antoivat ensimmäiset lausuntonsa elvytysrahastosta.

Ensi töikseen perustuslakivaliokunta arvosteli suuren valiokunnan päätöksen, jolla se oli salannut elpymisrahastoa käsittelevät EU-asiakirjat.

Valiokuntien lausunnot olivat hyvin erisävyiset, vaikka valiokunnat olivat kuulleet osin samoja asiantuntijoita.

Perustuslakivaliokunta lausui asiasta 12. kesäkuuta. Perustuslakivaliokunnan lausunto oli tiukka ja antoi hallitukselle ankaran ohjeen,

että EU:n elpymissuunnitelmaan liittyvän sääntelyn valmistelussa otetaan huomioon lausunnossa mainitut valtiosääntöoikeudelliset huomiot ja

että valtioneuvoston ei tule asian käsittelyn tässä vaiheessa hyväksyä tai edistää nyt ehdotettua unionin lainanottoa ja jäsenvaltion siihen kytkeytyvää vastuuta avustusmuotoisista tukivälineistä.

Johanna Ojala-Niemelä ja Wille Rydman
Perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja SDP:n kansanedustaja Johanna Ojala-Niemelä ja kokoomuksen kansanedustaja Wille Rydman perustuslakivaliokunnan tiedotustilaisuudessa Helsingissä keskiviikkona 17.6.2020.Emmi Korhonen / Lehtikuva

Myös suuri valiokunta lausui valtioneuvostolle 12. kesäkuuta. Vaikka se oli perehtynyt perustuslakivaliokunnan kriittiseen kantaan, suuri valiokunta lausui,

että sillä ei ole tässä vaiheessa huomautettavaa selvityksestä ilmenevään valtioneuvoston kantaan. Vakiintuneen valtiosääntöisen tavan mukaan suuri valiokunta varautuu tarkentamaan kantaansa asian käsittelyn edetessä valtioneuvoston täydentävien kirjelmien ja selvitysten pohjalta.

Muutamaa päivää myöhemmin perustuslakivaliokunta lähetti hallitukselle ja suurelle valiokunnalle epäsuorat moitteet, että hallitus oli mennyt suostumaan vääränlaisiin ehtoihin Euroopan vakausmekanismin (EVM) rahan lainaamisessa koronasta kärsiville maille. Suuri valiokunta oli kuulemisessaan hyväksynyt hallituksen menettelyn.

Perustuslakivaliokunnan jäsenet kiivailevat EVM-asiasta yhä. Osan mielestä lausetta ei koskaan olisi kannattanut kirjoittaa, sillä valiokunta ja asiantuntijat ovat erimielisiä siitä, mitä EVM:n ehdot tulkitaan.

Oman lisänsä tilanteeseen tuovat kantelut, joita hallituksen toimista EU:n koronatukitoimissa on tehty oikeuskanslerille. Kanteluista osa koskee juuri EVM-ratkaisua.

Oikeuskanslerin on ratkaistava kantelut, jotka koskevat eronneen valtiovarainministerin Katri Kulmunin (kesk.), pääministeri Sanna Marinin ja eurooppaministeri Tytti Tuppuraisen (sd.) toimintaa.

Oppositiosta muistutetaan, että kantelut voivat viedä ministerit vastuuseen, jos he ovat rikkoneet perustuslakia.

Tiukimmat asiantuntijanäkemykset päätyivät perustuslakivaliokunnan lausuntoon

Miten tilanteeseen oikein on päädytty? Aloitetaan elvytysrahastosta ja valiokuntien lausuntojen kirjoittamisesta.

Valiokuntien ei ollut helppo muodostaa lausuntojaan rahastosta. Tietoa oli käytettävissä varsin niukasti, samoin aikaa perehtymiseen oli vähän.

Perustuslakivaliokunnan ja suuren valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden kannat hajosivat: osa oikeudellisista asiantuntijoista arveli käytettävissä olevan tiedon perusteella, että elpymisrahasto rikkoisi EU:n perussopimuksia. Se voisi olla myös ristiriidassa Suomen perustuslain kanssa.

Jotkut asiantuntijat arvioivat, että tietoa on saatava lisää ennen kuin voidaan arvioida, mitä elvytysrahastosta kannattaa lausua. Suomen perustuslaki ei välttämättä kuitenkaan olisi esteenä, jos vain asia on perussopimusten kannalta kunnossa.

Perustuslakivaliokunta kuitenkin painotti lausunnossaan (siirryt toiseen palveluun) niiden asiantuntijoiden näkemyksiä, joiden linja oli tiukempi. Erityisesti paperiin otettiin Ylen tietojen mukaan oikeuskansleri Tuomas Pöystin omassa lausunnossaan (siirryt toiseen palveluun) esiin nostamia näkökohtia.

Pöysti antaa oikeuskanslerin roolissa oikeudellisia neuvoja valtioneuvostolle, ja oli joidenkin lähteiden mielestä siksi hyvin perillä asiasta.

Perustuslakivaliokunta piti komission esitystä monella tavalla vaikeana. Suurin ongelma oli, että unioni ottaisi lainaa, jota se jakaisi avustuksina. Unioni myös ottaisi yhteisvastuullista velkaa ja laajentaisi toimintaansa jäsenvaltioiden tontille. Valiokunnan mielestä ehdotus on ongelmallinen unionin omien periaatteiden kannalta ja rajoittaisi Suomen budjettivaltaa.

Lausunto oli yksimielinen. Tällä tiellä Suomen hallituksen ei pidä edetä.

Suuri valiokunta tuki hallituksen kantaa

Suuri valiokunta päätyi aika tavalla maltillisempaan lausuntoon (siirryt toiseen palveluun).

Lausunnossaan eduskunnan suuri valiokunta odottaa, että hallitus selvityttää, onko EU-komission mallissa oikeudellisia ongelmia. Valiokunnalle kuitenkin tuntuu riittävän se, että hallituksen kanta on varauksellinen, koska huomautettavaa ei ollut.

Valiokunta korosti myös esimerkiksi elvytysrahaston positiivisia vaikutuksia, joita oli tullut esille muiden valiokuntien lausunnoissa.

Satu Hassi tiedotustilaisuudessa valiokunnan kokouksen jälkeen.
Suuren valiokunnan puheenjohtaja Satu Hassi tiedotustilaisuudessa valiokunnan kokouksen jälkeen 12.6.2020.Vesa Moilanen / Lehtikuva

Suuren valiokunnan lausunto jäi kuitenkin vain eduskunnan enemmistön eli hallituspuolueiden kannaksi. Kaikki oppositioryhmät jättivät siihen eriävät mielipiteet.

Hallitukselle tilanne on erikoinen. Suomessa eduskunnalla on poikkeuksellisen paljon valtaa EU-asioissa, ja niistä päättää suuri valiokunta. Suuren valiokunnan on kuitenkin kuunneltava myös muita valiokuntia. Toisaalta perustuslakia tulkitsee perustuslakivaliokunta, eikä hallitus voi rikkoa perustuslakia.

Kun lausunnot ovat hyvin erityyppiset, hallitus joutuu tasapainoilemaan. Neuvotteluohjeensa se kuitenkin ottaa suurelta valiokunnalta, jossa eduskunnan enemmistö päättää.

Voiko perustuslakivaliokunta arvioida, rikkooko EU omia sääntöjään?

Yksi valiokuntien väliä hiertävä asia on, kuinka pitkälle perustuslakivaliokunta voi mennä arvioimaan, noudattaako EU omia perussopimuksiaan. Tästä myös asiantuntijat ovat keskenään erimielisiä.

Suomessa perustuslakivaliokunnan rooli on tarkastaa ennakkoon, ovatko lait perustuslain mukaisia. Siksi valiokunta joutuu arvioimaan, onko EU tekemässä jotain, mitä Suomi ei voi hyväksyä.

Jos ongelmia on, Suomen pitää yrittää vaikuttaa unionin päätöksen niin, että ongelmat poistuvat.

Suomen järjestelmä on poikkeuksellinen, sillä muissa maissa perustuslakikontrolli tapahtuu jälkikäteen.

Joidenkin asiantuntijoiden mielestä perustuslakivaliokunnan on luontevaa arvioida myös sitä, sopiiko elvytysrahasto yhteen unionin nykyisen lainsäädännön kanssa ja noudattaako EU omia perussopimuksiaan. Osa asiantuntijoista taas on sitä mieltä, että tämä ei todellakaan kuulu perustuslakivaliokunnan tehtäviin.

EU:n toiminnan laillisuuden voi ratkaista vain EU-tuomioistuin. Tuomioistuimessa ratkaisun tekeminen vie kuitenkin vuosia.

Perustuslain tulkinta ei suljettujen ovien takana ole yksimielistä

Ylen tietojen mukaan perustuslakivaliokunnan jäsenten välillä on tiukkaa vääntöä valiokunnan EU-linjasta.

Linjaristiriita tuntuu tiivistyvän puheenjohtaja Johanna Ojala-Niemelän (sd.) ja varapuheenjohtaja Antti Häkkäsen (kok.) välille. Häkkäsen kannan taakse ovat ryhmittyneet myös EU-kriittiset perussuomalaiset.

Toistaiseksi perustuslakivaliokunta on EU-asioissa pystynyt sovittelemaan kantansa yksimielisiksi päätöksiksi.

Antti Häkkänen
Perustuslakivaliokunnan varapuheenjohtaja on kokoomuksen Antti Häkkänen. Kuvassa Häkkänen on kampanjoi kokoomuksen vaalitilaisuudessa 28.2.2019.Kimmo Brandt / OP

Valtiosääntöoppineet ovat huomanneet perustuslakivaliokunnan sisäiset jännitteet EU-asioissa sekä suuren valiokunnan ja perustuslakivaliokunnan osin erilaiset linjat elvytysrahastosta.

Osa heistä arvioi, että yksimielisyyden tavoittelu on tehnyt perustuslakivaliokunnan EU-kannasta tiukemman kuin Suomen perustuslaki edellyttäisi.

Toistaiseksi hallituksen linja elpymisrahastoasiassa on ollut pääsääntöisesti sitä, mitä valiokunnat edellyttivät:

Suomen hallitus on kertonut EU:n neuvotteluissa, että tällaisenaan paketti ei Suomelle käy.

Hallitus on vaatinut, että unionin pitäisi jakaa koronasta kärsiville maille enemmän lainaa kuin avustuksia. Se on myös pyytänyt EU:lta selvitystä, mihin lakeihin rahasto nojaisi. Tällaisen selvityksen valtioneuvosto on saanut, ja eduskunta saa Ylen tietojen mukaan nämä EU:n toistaiseksi salaiset tiedot ensi viikolla.

Valtioneuvosto on alustavasti analysoinut unionin oikeuspalveluiden vastausta. Sen mukaan elpymisrahasto olisi perussopimusten mukainen ja oikeusperustana olisi muun muassa artikla 122, jota EU voi käyttää niin sanotuissa hätätilanteissa.

Kuinka vaikeat EU-neuvotteluista Suomelle tulee?

Perustuslakivaliokuntaa EU:n oikeuspalveluiden näkemys ei kuitenkaan sido, vaan se voi päätyä myös toisenlaiseen arvioon.

Jos perustuslakivaliokunta pitäisi elpymisrahastoa perussopimusten tai perustuslain vastaisena, Suomen hallitus joutuisi hankalaan tilanteeseen. Sen olisi yritettävä vaikuttaa muuhun unioniin, jotta ehdotusta muutettaisiin.

Perustuslakivaliokunnan kannasta riippuu myös se, kuinka suuren enemmistön hallitus tarvitsee taakseen, kun rahastosta äänestetään eduskunnassa EU-budjetin yhteydessä. Se tapahtuu todennäköisesti myöhään syksyllä.

Jos perustuslakivaliokunta niin vaatii, hallitus voi tarvita kaksi kolmasosaa eduskunnan äänistä. Silloin se tarvitsisi tukea myös oppositiosta.

Tilannetta vaikeuttaa se, että elpymisrahasto on uusi elementti ja asiantuntijat joutuvat tulkitsemaan, istuuko se lainsäädäntöön. Kun asiantuntijoiden näkemykset hajoavat, poliitikot ovat vaikeassa paikassa.

Silloin on vaara, että poliitikot saattavat tarttua niihin näkemyksiin, jotka tarjoavat heille tarttumapintaa ja alkavat politikoida myös perustuslailla.

Kuvassa ovat Emmanuel Macron, Angela Merkel ja mustaa hengityssuojainta käyttävä tarjoilija.
Angela Merkel tapasi Emmanuel Macronin Granseessa Saksassa maanantaina 29. kesäkuuta. Parivaljakko keskusteli EU:n rahoituksesta koronaviruspandemian keskellä.Maja Hitij / EPA

Taloudellinen vai juridinen kysymys?

Muissa EU-maissa elpymisrahastoa on pidetty enemmän taloudellisena kysymyksenä: kannattaako EU:n massiivinen elvytys ja millä ehdoin, ja olisiko parempi antaa avustuksia vai lainaa. Suomessa keskustelu on viime viikot pyörinyt oikeusperustan ympärillä.

Maiden näkemykset jakautuvat. Vastahankaan on ollut nuuka nelikko: Ruotsi, Tanska, Hollanti ja Itävalta. Puolesta on vahvimmin etelä, Ranskan johdolla. Muut eivät ole ainakaan äänekkäästi vastustaneet. Kompromissia ovat hakeneet Saksa ja Ranska.

Perustuslakivaliokunta ja suuri valiokunta ottavat elpymisrahastoon uudelleen kantaa vielä ennen huippukokousta, joka pidetään 17.– 18. heinäkuuta. Silloin niillä on tarkempia arvioita oikeusperustasta sekä EU:lta että valtioneuvostolta.

Ja huippukokoukseen asti Suomen hallituksella on aikaa yrittää ennalta vaikuttaa unionin ehdotukseen.

Aiheesta voi keskustella torstai-iltaan klo 23.

Lisää aiheesta:

Saako Suomi ilmaista rahaa vai joutuuko se maksajaksi? 8 kysymystä ja vastausta EU-komission uudesta miljardipaketista

Hallitus sopi kannastaan EU:n 750 miljardin euron koronaelvytyspakettiin: Komission ehdotus ei sellaisenaan Suomen hyväksyttävissä

Uusimmat tiedot koronaviruksesta

Tilaa uutiset koronaviruksesta

Saat Ylen tärkeimmät koronavirusuutiset sähköpostiisi kerran päivässä.

Siirry tilaamaan

Luotettavia koronauutisia nopeasti suoraan puhelimeesi

Lataa Yle.fi-sovellus