1. yle.fi
  2. Uutiset
  3. kunnat

Taistelu kuntien vallasta johti aikoinaan ammuskeluun ja valtuuston panttivangiksi ottamiseen – näin kuntademokratia on kehittynyt Suomessa

Kuntademokratiaa on usein kutsuttu suomalaisen demokratian kivijalaksi. Kuntademokratian heikkous on johtanut jopa väkivaltaan.

kunnat
Turku, ihmisiä kadulla 30.05.1917
Valtuusto panttivankina - näin kuntademokratia on kehittynyt Suomessa

Kunnallinen demokratia on ollut keskeinen tapa päästä vaikuttamaan suomalaisessa yhteiskunnassa.

Suurimmillaan peräti 143 000 suomalaista toimi kunnallisissa luottamustehtävissä erilaisissa lautakunnissa ja valtuustoissa 1980-luvun lopulla.

Kunnissa ei ole hallitus ja oppositio -jakoa ja kunnanvaltuustot ovat usein se paikka, jossa päättäjät oppivat toimimaan demokratian pelisäännöillä.

Vaalien lähestyessä on hyvä muistaa, miten tärkeä ja vakautta lisäävä rooli kuntademokratialla Suomessa on ollut. Historiassa on nähty, että sen heikkous voi johtaa karmeisiin seurauksiin.

Vanhassa kuvassa ihmisiä istuu Euran historiallisilla käräjäkivillä.
Ihmisiä istumassa Euran historiallisilla käräjäkivillä vuonna 1912. Käräjäkiviä on pidetty muinaisina kokoontumispaikkoina, alunperin ne saattavat olla hautapaikkoja. A. Hackman / Museovirasto

Paikallisella itsehallinnolla on pitkä perinne

Muinaisen germaanisen ja pohjoismainen perinteen mukaan vapailla miehillä oli oikeus kokoontua päättämään yhteisistä asioista.

Keskiajalta asti Suomi jakaantui erityisoikeuksia omaaviin kaupunkeihin ja maaseudun seurakuntiin. Maaseudulla päätöksiä tehtiin ensin käräjillä, sitten 1700-luvulta alkaen pitäjäkokouksissa.

Vuonna 1865 kuntien itsehallinto tuli lakiin ja kunnat erotettiin hallinnollisesti seurakunnista.

1800-luvun lopulla kuntien tehtävät alkoivat muodostua samojen asioiden ympärille kuin nykyisinkin. Tärkeitä olivat kansankoulujen perustaminen, köyhäinhoidon järjestäminen ja kunnanlääkärin palkkaaminen.

Tehtävät kasvoivat, mutta 1900-luvulle tultaessa kuntien hallinto ajautui kriisiin. Syy oli kuntademokratian heikkous.

Köyhiä ihmisiä ruokapöydän ääressä mustavalkoisessa kuvassa.
Padasjoen vaivaistalon eli kunnalliskodin asukkaita syömässä vuonna 1903. Museovirasto

Valtuusto panttivankina

Toukokuussa 1917 Turku kiehui. Tsaarin kaatuminen maaliskuussa oli synnyttänyt Suomeenkin valtatyhjiön ja vaarallisen levottoman ajan.

Eduskuntavaaleihin oli tullut yleinen ja yhtäläinen äänioikeus jo vuonna 1906. Toukokuussa 1917 maata hallitsi porvarien ja sosialistien yhteishallitus.

Kunnissa tilanne oli aivan toinen. Kuntia johdettiin eräänlaisina osakeyhtiöinä, äänivalta perustui verojen maksuun. Suurituloisilla, enemmän veroja maksavilla, oli sananmukaisesti enemmän ääniä kuin pienituloisilla. Joissakin kunnissa kunnallinen valta oli käytännössä muutaman suurtilallisen hallussa. Suuri osa työväestöstä oli kokonaan ilman kunnallista äänioikeutta.

Turku, ihmisiä kadulla 30.05.1917
Aurakadun ja Linnankadun kulma lakon aikaan. Keskellä venäläisiä sotilaita ratsun selässä, vieressä ilmeisesti lakkomiliisejä.Turun museokeskus

Esimerkiksi K.J. Ståhlberg ja J.K. Paasikivi olivat kirjoittaneet järjestelmän olevan vanhanaikainen ja väärin. Kunnallisvaalilakiuudistus oli eduskunnassa jo kertaalleen hyväksytty, mutta tsaari oli jättänyt lain vahvistamatta.

Keväällä 1917, tsaarin jo kaaduttua, kunnallisdemokratian heikkoudesta tuli vaarallinen ongelma.

Järjestyshäiriöt kasvoivat ja elintarviketilanne heikkeni voimakkaasti. Syyttävä sormi osoitti kunnallisiin päättäjiin.

Turun työväestö oli saanut tarpeekseen. Toukokuussa 1917 se aloitti yleislakon ja lakkomiliisit ottivat käytännössä kaupungin hallintaansa. Sosialidemokraattien kunnallistoimikunta lähetti kaupunginvaltuustolle uhkakirjeen:

”Herroille kaupunginvaltuutetuille Turussa. Ellei lakkolaisten esittämät vaatimukset tule huomiseen klo 12.00 mennessä toteutetuksi, ottavat lakkolaiset valtuusmiespaikat ja kaikki muut kunnan hallintoelimet huostaansa.”

Mielenosoitus kaupunginvaltuustoa vastaan 30.5.1917
Väkijoukkoa Aurakadulla lakon aikana. Lakkomiliisit ovat rajanneet aukion kaupungintalon eteen, ehkä puhujia varten.Turun museokeskus

Lakkolaiset ottivat Turun kaupunginvaltuuston yli vuorokaudeksi panttivangiksi vaatien muun muassa kunnallislakiuudistusta.

Tilanne raukesi vasta kun maan pääministeri, sosialistien oma senaattori Oskari Tokoi ja maan ylin lainvalvoja, prokuraattori P.E. Svinhufvud saapuivat välittämään lakkolaisten ja valtuuston välillä.

Myös Helsingissä nähtiin samana kesänä mellakka kaupunginvaltuuston kokoontumispaikan edessä, tilanne johti ammuskeluun.

Eduskunta vahvisti kunnallislaki muutoksen marraskuussa, vain hieman ennen sisällissodan alkua.Kunnallisvallan epädemokraattisuus oli eräs keskeinen syy vuoden 1917 levottomuuksiin ja sitä kautta myös seuraavan vuoden sisällissotaan.

Yleinen ja yhtäläinen äänioikeus toteutettiin käytännössä kunnallishallinnossa vasta sisällissodan jälkeen.

Vanhassa kuvassa neljä miestä toimistossa työskentelee kirjoituskoneilla.
Pielisjärven kunnantoimistossa pöydän ympärillä vasemmalta kasööri (rahastonhoitaja) Heikki Savolainen, huoltolautakunnan puheenjohtaja H.J. Vänskä, kunnanhallituksen puheenjohtaja Reittu Nevalainen ja kunnankirjuri E. F. Pyy 1922.Pielisen museo

Haagan, Huopalahden, Kulosaaren ja Oulunkylän kunnat

Sisällissodan jälkeen nähtiin ihmisiä lähellä olevan paikallisen demokratian vakauttava merkitys. Porvaripiireissä oli pelätty äänioikeuden laajentumisen työväestöön johtavan kunnissa suuriin mullistuksiin. Niin ei kuitenkaan käynyt.

Kuntien hallitseminen pakotti kompromisseihin ja sosialidemokraattien radikaalisuus lieveni erityisesti sellaisissa kunnissa, joissa heillä oli vahva kunnallinen valta. Valta toi vastuuta.

Vielä 1920 ja 1930 -luvuilla uskottiin, että kunnallisdemokratia toteutuisi parhaiten pienissä kunnissa. Esimerkiksi monet Helsingin nykyiset kaupunginosat olivat itsenäisiä kuntia. Oulunkylä, Haaga, Huopalahti ja Kulosaari erotettiin kaikki 1920-luvulla Helsingin maalaiskunnasta omiksi kunnikseen. Ne liitettiin osaksi Helsinkiä vasta vuonna 1946.

1940-luvun alussa Suomessa oli noin 600 kuntaa, suunnilleen kaksinkertainen määrä nykyiseen verrattuna.

Haagan kauppalan huoltolautakunnan kokous. Miehiä ja naisia istuu pöydän ääressä mv kuvassa.
Haagan kauppalan huoltolautakunnan kokous. Asemapäällikkö Valter Jästerberg kokouksen puheenjohtajana. Helsingin kaupunginmuseo

Tehtävät kasvavat ja virkamiesvalta kasvaa

Sotien jälkeen kuntien tehtävät alkoivat kasvaa ja kehitys kohti yhä suurempia kuntia kiihtyi. Kuntien tehtävien lisääntyessä myös virkamiesten määrä alkoi kasvaa. Vielä 1950-luvulla useimmilla kunnilla ei ollut edes kunnanjohtajaa, mutta vähitellen viranhoitajien valta kasvoi.

Kuntien kysymykset olivat usein paikallisia ja puoluepolitiikka tunki kuntapolitiikkaan vasta 1960-luvulta alkaen. Seuraavalla vuosikymmenellä kunnallispolitiikka puoluepolitisoitu läpikotaisin.

Vanhassa kuvassa kolme miestä seisoo odottamassa pöydän ääressä, pöydällä kahvikuppeja.
Kunnanvaltuuston kokous Hartolassa tammikuussa 1963. Sulo Miller (vas.) ja Edvard Pahkala odottavat kahvitarjoilua.Museovirasto

Erityisesti kaupunkien virkamiesjohdon vallan kasvu aiheutti 1970-luvulle tultaessa kansanvallan vastaiskun. Vuoden 1977 kunnallislakiuudistuksessa kunnanjohtajien valtaa karsittiin, poliittisen päätöksenteon asemaa pyrittiin vahvistamaan. Samalla kaupunkien ja maalaiskuntien välimuotona toimineet kauppalat poistuivat hallintomallina.

Ammattijohtaja vastaan demokratia

1990-luvulla alkoivat liike-elämästä tuodut johtamisopit yleistyä myös kunnissa. Asiaa vauhditti myös vuosikymmen alun suuri lama, joka vei monet kunnat suureen kriisiin.

Samaan aikaan kun vaatimukset hallinnon tehokkuudesta korostuivat, haluttiin vahvistaa kuntademokratiaa. Näiden asioiden yhteensovittaminen ei kuitenkaan ollut helppoa. Monissa vaaleilla valituissa kunnanvaltuustoissa turhauduttiin, kun valta tuntui valuvan kunnanhallitukselle ja virkamiesjohdolle.

Nainen ihmettelee vaalimainoksia syksyisessä Helsingissä 1996.
Syksyllä 1996 järjestettiin yhtä aikaa kunnallisvaalit ja Suomen ensimmäiset europarlamettivaalit. Touko Yrttimaa / Yle

Kun uudistuksiin kuului usein myös erilaisten lautakuntien karsiminen, kunnallisissa luottamustehtävissä toimivien määrä laski monissa kunnissa rajusti.

Jo 1960-luvulla alkanut kiista kunnanjohtajan asemasta on jatkunut tähän päivään asti. Toisaalta on haluttu poliittista johtajuutta ja vaalien tuomaa vastuunkantoa, toisaalta on haluttu toimitusjohtajamaista ammattijohtajaa.

Viimeisimpänä muutoksena vuoden 2006 kuntalaissa sallittiin niin sanottu pormestarimalli. Pormestari on valtuuston valitsema päätoiminen luottamushenkilö, eikä virkasuhteessa kaupunkiin, kuten perinteinen kunnanjohtaja. Pormestarilla on useimmiten enemmän valtaa, hän toimii myös kunnanhallituksen puheenjohtajana.

Malli on käytössä muun muassa Helsingissä ja Tampereella.

Jan Vapaavuori
Helsingin pormestari Jan Vapaavuoren tehtäväkuva eroaa aiemmista kaupunginjohtajista. Hilma Toivonen / Yle

Ovatko kunnat etääntyneet ihmisistä?

Kunnallisissa luottamustehtävissä erilaisissa lautakunnissa ja valtuustoissa toimivien ihmisten määrä on 1980-luvun huippuvuosista laskenut voimakkaasti.

Silti yhä edelleen kunnallisvaaleihin lähtee ehdolle joka kerta kymmeniä tuhansia suomalaisia. Mutta ehdokkaaksi houkuttelu ei ole puolueille helppoa.

Kuntien suurentumisen myötä asiat ovat monimutkaistuneet, esittelevien virkamiesten valta on kasvanut ja päätöksenteko tuntuu etääntyneen kuntalaisista.

Nainen pudottaa äänestyslipukkeen uurnaan kuntavaaleissa 1960.
Nainen äänestää kunnallisvaaleissa lokakuussa 1960, Herttoniemen kansakoululla Helsingissä. Niilo Kienanen / Helsingin kaupunginmuseo

Tähän ongelmaan on jo 1980-luvulta asti yritetty vastata lisäämällä erilaista lähi- ja lähiödemokratiaa, vaihtelevin tuloksin.

Soteuudistus muuttaa toteutuessaan kuntien asemaa merkittävästi. Kuntien tehtävien keveneminen voi myös antaa mahdollisuuden kehittää kuntien päätöksentekoa lähemmäksi kansalaisia.

Se, minkä roolin kunnat sitten ottavat, riippuu lopulta meistä, kuntalaisista.

Illan A-studiossa kuntademokratian nykytilaa ja tulevia vaaleja avaa kunta- ja aluejohtamisen yliopistonlehtori Jenni Airaksinen Tampereen yliopistosta. A-studio TV1:ssä ja Yle Areenassa ma klo 21.00 alkaen.

Lähteet: Mm. Hannu Soikkanen: Maaseudun paikallisen itsehallinnon kehityspiirteitä, Ari Manninen: Palveluja vai Byrokratiaa? Suomen kunnallishallinto sotien jälkeen, Rauno Lahtinen: Punainen Turku 1917–1918.

Lue seuraavaksi