Hyppää sisältöön

Oikeusoppineet: Helsingin palkanmaksun kaaokseen ajaneessa Sarastia-hankinnassa on juridisia ongelmia – "Hankintalain kiertämistähän tämä on"

Kysymys on siitä, saiko Helsinki ostaa järjestelmän ilman kilpailutusta. Oikeusoppineet pitävät hankintatapaa keinotekoisena.

Helsingin pormestari Juhana Vartiainen (vas.) ja kansliapäällikkö Sami Sarvilinna ovat kommentoineet viime aikoina usein kaupungin palkanmaksuongelmia. Kuva: Mika Hokkanen / Yle

Osa artikkelin sisällöstä ei ole välttämättä saavutettavissa esimerkiksi ruudunlukuohjelmalla.

Helsingin uuden palkkajärjestelmän ongelmat pilasivat monen kaupungin työntekijän arjen, mutta nyt epäilyjä herättää myös tapa, jolla Helsinki järjesteli hankinnan Sarastialta.

Helsinki liittyi kuntayhtiön omistajaksi nimellisellä osuudella, jotta hankintaa ei tarvinnut kilpailuttaa. Helsinki vähintään kiersi hankintalakia ja on tulkinnanvaraista, olisiko kaupunki ylipäätään saanut tehdä hankinnan Sarastialta ilman kilpailutusta.

Tätä mieltä ovat Ylen haastattelemat julkisoikeuden asiantuntijat, jotka ovat perehtyneet Helsingin ja Sarastian sopimukseen.

Uuden palkanmaksujärjestelmän käyttöönotto ajoi Helsingin palkanmaksun kaaokseen. Monet työntekijät jäivät jopa kokonaan ilman palkkaansa. Helsinki on noin 35 000 työntekijällään Suomen suurin työnantaja.

Jotta kaupunki pystyi ostamaan järjestelmän sidosyksikköhankintana eli ilman kilpailutusta, se tarvitsi määräysvaltaa Sarastiassa. Määräysvaltaa saadakseen Helsinki osti sopimusneuvottelujen jälkeen Sarastiasta 0,04 prosentin osuuden vajaalla 5 500 eurolla. Paikkaa yhtiön hallituksessa sillä ei kuitenkaan ole. Helsingillä on edustaja ainoastaan Sarastian neuvottelukunnassa, jolla ei ole suoraa määräysvaltaa yhtiön asioihin.

– Oikeuskäytännössä on edellytetty tosiasiallista määräysvaltaa. Tämä voidaan sinänsä saavuttaa pienelläkin osakeomistuksella, mutta se edellyttää muita rakenteellisia toimia, joilla tosiasiallinen määräysvalta varmistetaan, sanoo hankintajuridiikkaan erikoistunut Lapin yliopiston professori Kirsi-Maria Halonen.

Oikeuskäytännöllä Halonen viittaa EU-tuomioistuimen omaksumaan linjaan siitä, mitä määräysvallalla tarkoitetaan. Tuomioistuin on ratkaisukäytännössään hänen mukaansa edellyttänyt muun muassa oikeutta nimittää jäseniä varsinaisiin toimielimiin, veto-oikeutta strategisiin päätöksiin sekä mahdollisuutta osallistua yhtiön strategisten päätösten tekemiseen.

– Tässä tapauksessa, jossa osallistumisoikeus vaikuttaa olevan vain suosituksia antavaan neuvottelukuntaan, täyttyy lähinnä tuo viimeinen osa, Halonen katsoo.

Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen on samoilla linjoilla. Hän kysyy, mitä määräysvaltaa neuvottelukunta käyttää, kun se ei päätä mistään.

– Jotta olisi määräysvaltaa, omistajan pitäisi osallistua johtaviin elimiin. Yleensä pitäisi olla hallituspaikka tai mahdollisuus vaikuttaa niihin. Tätä on yritetty neuvottelukunnalla paikata.

Markkinaoikeuden ratkaisuista löytyy tapauksia, joissa on yhtäläisyyksiä Helsingin ja Sarastian suhteeseen ja jotka tukevat oikeustieteilijöiden havaintoja.

Oikeuden mielestä esimerkiksi Peruspalvelukuntayhtymä Kalliolla ei ollut määräysvaltaa (siirryt toiseen palveluun) Oulun Keskuspesulaan, jolta se osti palveluita, koska kuntayhtymä omisti yhtiöstä vain 0,1 prosenttia, sillä ei ollut hallituspaikkaa eikä muuta selitystä määräysvallan toteutumisesta annettu.

Paraisten kaupunki puolestaan luovutti ruokapalvelunsa Arkea-yhtiölle ja alkoi sitten ostaa siltä samaa palvelua. Markkinaoikeus katsoi, että kunnalla ei ollut määräysvaltaa yhtiöön, koska kunnan edustajia ei osallistunut yhtiön hallintoelinten toimintaan eikä niiden jäsenten valintaan. Tapaus eteni korkeimpaan hallinto-oikeuteen (siirryt toiseen palveluun), joka piti Markkinaoikeuden päätöksen voimassa.

Myöskään Helsinki ei Sarastiassa osallistu sen paremmin hallitustyöskentelyyn kuin hallituksen jäsenten valintaan.

Yle kysyi Sarastia-hankinnan hyväksyneen Helsingin kansliapäällikön Sami Sarvilinnan näkemystä asiaan. Onko Helsingillä tarvittava määräysvalta Sarastiaan?

– Koska olen tehnyt Sarastialta sidosyksikköhankinnan vuonna 2020, niin enhän minä voi vastata tuohon kuin yhdellä tavalla, kyllä on.

”Ensin neuvotellaan hankinnasta ja sitten ostetaan muutama osake”

Ylen haastattelemat oikeustieteilijät näkevät ongelman myös tapahtumien järjestyksessä. Sen ymmärtämiseksi on palattava pari vuotta taaksepäin.

Helsingin pitkään palkanmaksussa käyttämä järjestelmä oli vanhentunut ja sen ylläpito järjestelmätoimittaja CGI:n taholta oli loppumassa. CGI yritti uudistaa vanhaa järjestelmää, mutta Helsingin mukaan tämä epäonnistui.

Kaupungilla oli kiire saada uusi palkkajärjestelmä tilalle. Helsinki laati esiselvityksen uudesta hankinnasta. Selvitys valmistui kesällä 2020. Sen mukaan Sarastia voisi toimittaa juuri Helsingin haluaman järjestelmän. Helsingin digitalisaatiojohtaja Mikko Rusama kertoo, että keskustelut Sarastian kanssa aloitettiin jo alkuvuodesta 2020, siis ennen esiselvityksen valmistumista.

Elokuussa Helsinki aloitti 2020 Sarastian kanssa sopimusneuvottelut järjestelmähankinnasta. Yhteinen sävel löytyi nopeasti.

Tapahtumien kulku on kirjattu Helsingin kaupunginhallituksen pöytäkirjaan. Sen mukaan ensin valmisteltiin palkanmaksujärjestelmän hankinta ja sen jälkeen Helsingin osakkuus Sarastiassa. Kuva: Mika Hokkanen / Yle

Helsinki teki siis ensin ratkaisun Sarastian järjestelmän hankkimisesta ja alkoi vasta sitten valmistella osakkuutta tätä täsmähankintaa varten. Toisin sanoen hankintaa valmisteltaessa Sarastia ei ollut vielä Helsingin sidosyksikkö, sillä Helsinki ei omistanut minkäänlaista osuutta siitä. Helsinki hyväksyi Sarastian osakassopimuksen lokakuussa ja varsinainen sopimus järjestelmähankinnasta allekirjoitettiin marraskuussa.

Professori Voutilainen sanoo, että Helsingin toiminta sisälsi vähintään kauneusvirheitä siitä huolimatta, että varsinainen sopimus allekirjoitettiin vasta osakkuuden jälkeen.

– Sidosyksikköhankintaa voidaan alkaa valmistella vasta siinä vaiheessa, kun on sidosyksikkö. Tässä se on lähtenyt siitä, että ensin neuvotellaan hankinnasta ja sitten päätetään, että tehdään se sidosyksikköhankintana ja ostetaan muutama osake.

Voutilaisen mielestä toiminta ei ollut hankintalain hengen mukaista, mutta ei myöskään lain vastaista, koska laki ei koske sidosyksikköhankintoja. Helsinki toisin sanoen ensin suunnitteli hankintaa, joka kuului lähtökohtaisesti hankintalain piiriin, mutta kalkkiviivoilla siitä tulikin sidosyksikköosto, eikä hankintaa näin ollen tarvinnut kilpailuttaa.

Voutilainen kertoo, että tällaista “sidosyksikkösoppailua” on tehty viime vuosina paljon.

– Jos katsotaan hankintalain hengessä, niin usein näyttää siltä, että näissä halutaan välttää hankintalain noudattamista.

Myös yliopistonlehtorin, julkisoikeuden dosentin Matti Muukkosen mielestä näyttää siltä, että Helsinki ensin selvästi neuvotteli Sarastian kanssa ja päätyi siihen, että yhtiön ratkaisu oli kiinnostava ja yksinkertaisin tapa hankkia palvelu oli ryhtyä Sarastian osakkaaksi, jolloin kilpailutus oli mahdollista välttää.

– Hankintalain kiertämistähän tämä on, mutta mahdollisesti sallittua sellaista, Muukkonen kirjoittaa sähköpostitse.

Professori Kirsi-Maria Halonen toteaa, että jos Helsingin järjestelyn ainoana motiivina olisi ollut kilpailutusvelvollisuuden välttäminen, olisi tämä arveluttavaa hankintalain hengen näkökulmasta.

– Hankintalainsäädännön kiertämiseen tähtäävät toimet on katsottu oikeuskäytännössä kielletyiksi. On vaikeaa sanoa, onko tämä ollut se ainoa syy, julkisia hankintoja koskevaan sääntelyyn perehtynyt Halonen sanoo.

Helsingin kansliapäällikkö Sarvilinna sanoo, että uuden järjestelmän hankinnalla oli kiire, ja hankinnan tekeminen Sarastialta mahdollisti nopeimman etenemisen.

– Sarastian kanssa neuvottelimme ja kartoitimme yhteistyömahdollisuuksia jo aiemmin, mutta osakkuus ja varsinainen hankinta menivät käsittääkseni oikeassa järjestyksessä.

– Näkemys on, että se minun syksyllä tekemäni hankintapäätös on lainvoimainen. Siitä ei kukaan valittanut.

Sarastian järjestelmissä ongelmia myös muualla

Helsingin lisäksi monet muut kunnat ovat rämpineet Sarastian palkkajärjestelmän kanssa. Näin kävi esimerkiksi Espoossa (siirryt toiseen palveluun), joka otti järjestelmän käyttöön ennen Helsinkiä.

Ongelmat ovat jatkuneet vuosia. Kirkkonummella ongelmat äityivät niin pahoiksi Sarastian edeltäjän Taitoan kanssa, että kunta päätti ottaa palkanmaksun takaisin omiin käsiinsä (siirryt toiseen palveluun). Mäntsälä luopui Sarastian järjestelmän käytöstä viime vuonna (siirryt toiseen palveluun).

Jatkuvat ongelmat eivät ole pelästyttäneet kaikkia kuntia. Päinvastoin, Sarastian asiakasmäärä on kasvanut jatkuvasti. Esimerkiksi Suomen suurimpiin kuuluva kaupunki Vantaa on liittymässä (siirryt toiseen palveluun) Sarastian palvelun käyttäjäksi syksyllä. Myös monet hyvinvointialueet ovat Helsingin tapaan ostaneet pikkuruisen siivun Sarastiasta.

Kuntasektorin ongelmia kuvaa hyvin se, että monessa kunnassa palkanmaksu on tökkinyt myös ennen Sarastiaa.

Helsingin kaupungin pormestari Juhana Vartiainen oli A-studion lähetyksessä keskiviikkona 10. elokuuta vastaamassa kysymyksiin, jotka liittyvät kaupungin palkanmaksuongelmiin.

Kansliapäällikkö Sarvilinnan mukaan Helsinki tiesi muiden kuntien ongelmista Sarastian järjestelmän kanssa, mutta se ei estänyt saman järjestelmän tilaamista.

– En ole oman urani aikana nähnyt vielä yhtään järjestelmän muutosta, joka olisi ollut ongelmaton. Riskiarvio siitä, että käyttöönoton yhteydessä tulee virheitä, oli tehty, mutta se missä epäonnistuimme, oli riskiarvion osuvuus. Virheitä tuli enemmän ja virheiden korjaaminen kesti kauemmin kuin ennakoimme.

Palkkasotkun hintalappu on hämärän peitossa

Helsingin palkkajärjestelmän kustannusarvio on kolme miljoonaa euroa vuodessa. Järjestelmän käyttöönottoon varattiin alun perin yli 600 000 euroa. Suunnitelmia on kuitenkin jouduttu laittamaan uusiksi. Helsinki on ostanut konsulttiyhtiö Deloittelta tukea palkanmaksuongelmiin yli kahdella miljoonalla eurolla (siirryt toiseen palveluun).

Sarvilinna ei osaa arvioida, paljonko sotku tulee maksamaan tai sitä, tuleeko uusi järjestelmä lopulta halvemmaksi kuin vanha.

– Kysymys ei ole minun mielestäni kovin relevantti, koska vanhassa järjestelmässä jatkaminen ei olisi ollut mahdollista.

Helsingin pormestarin Juhana Vartiaisen mukaan Helsinki ei nyt harkitse muiden vaihtoehtojen käyttämistä työntekijöidensä palkkojen maksuun.

Poliisille on tehty lukuisia rikosilmoituksia Helsingin toiminnasta. Poliisi on aloittanut esiselvityksen kaupungin palkanmaksuongelmista, jotka ovat jatkuneet jo kuukausia.

Voit keskustella aiheesta 16.8. kello 23:een saakka.

Juttua korjattu 15.8. klo 17.10: Kirkkonummi on kunta, ei kaupunki kuten jutussa alun perin luki.

Uutispodcastissa MOT:n tutkiva toimittaja Riku Roslund kertoo, kuinka Helsinki kikkailli hankkiessaan palkanmaksujärjestelmän kuntayhtiö Sarastialta. Ohjelmassa pohditaan myös, miksi julkisen sektorin järjestelmäuudistukset niin usein tuntuvat menevän pieleen. Haastateltavana aiheesta tutkija Matti Ylönen.