Ensin tehdään, sitten mietitään – "Lakien säätäminen Suomessa on sokeana toimimista"

Asiantuntijat kritisoivat lainvalmistelun ennakkoarviointia Suomessa. Tilannetta korjaamaan on suunnitteilla arviointiyksikkö, joka keskittyisi taloudellisten vaikutusten arviointiin.

politiikka
Lakikirjat, laki, oikeus, oikeudenkäynti, laillisuus, lakitieto, Suomen laki
Antti Laakso / Yle

Lakien säätäminen on eduskunnan tärkein tehtävä, mutta työtä saatetaan tehdä silmät sidottuna. Lakeja valmisteltaessa tutkimustietoon pohjautuvat arviot niiden vaikutuksista ovat asiantuntijoiden mukaan usein puutteellisia.

– Lakien vaikutusten arviointi Suomessa on aika lailla sellaista sokeana toimimista. Se on vastoin niitä ohjeita, mitä meillä lainvalmistelusta on, sanoo lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen Itä-Suomen yliopistosta.

Ohjeiden puutteesta arviointi ei jää kiinni. Hallituksen esitysten laatimisesta on olemassa vuosilta 2004 ja 2007 oikeusministeriön ohjeet, joissa vaaditaan esitysten vaikutusten arviointia. Lisäksi eri ministeriöissä on ennakkoarviointia varten omat ohjeistuksensa.

Keinäsen mukaan lainvalmistelussa tapahtuvaa aitoa vaikutusten arviointia ei Suomessa tästä huolimatta juurikaan tapahdu, vaan poliitikot ovat usein päättäneet asiat jo ennen esityksen valmistelua.

Lakien vaikutusten arviointi Suomessa on aika lailla sellaista sokeana toimimista.

Lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen

– Se on mielestäni huono asia, sillä eiväthän poliitikot voi etukäteen tietää, mikä on paras ratkaisu. Kunnollisessa vaikutusarvioinnissa mietittäisiin eri vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia, ja vasta sen jälkeen asia annettaisiin poliitikoille päätettäväksi.

Toinen selkeä syy vaikutusarvioinnin puuttumiselle ovat EU:sta tulevat säädökset. Kun kotimaista lainsäädäntöä muutetaan vastaamaan EU-säädöksiä, ei kotimaisella valmistelijalla ole mahdollisuutta sooloiluun, Keinänen kertoo.

Vaikutukset jäävät usein mysteeriksi

Itä-Suomen yliopiston tuore tutkimus kertoo, että vuoden 2014 hallituksen esityksissä kielteisiä yhteiskunnallisia vaikutuksia tuodaan esille äärimmäisen harvoin. Silloin kun vaikutuksia tunnistettiin, niiden arvioitiin olevan myönteisiä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksessa vuodelta 2013 taas kerrotaan, että esimerkiksi kaikissa vuoden 2012 säädöshankkeissa sosiaali- ja terveysvaikutukset tutkittiin vain kuudessa prosentissa tapauksista.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kehittämispäällikön Tapani Kauppisen mukaan se on huolestuttavaa, mutta hän myös ymmärtää, mistä ongelma johtuu.

– Olen ollut kouluttamassa lainsäädännön valmistelijoilta ja heiltä tulee sellaista palautetta, että työtä tehdään yksin ja kovalla kiireellä. He ovat juristeja, eikä ihminen pysty juristin koulutuksella sitä kaikkea selvittämään. Mukana pitäisi olla muitakin asiantuntijoita, Kauppinen sanoo.

Ministeriöiden lisäksi Kauppinen näkee ongelmia myös eduskunnassa. Kansanedustajilta ei tule Kauppisen mukaan painetta tai vaatimusta hyvien arviointien tekemiseen eikä hallituksen esityksiä palauteta takaisin valmisteluun.

– Asiantuntijoita pitäisi kuulla jo ministeriövaiheessa, kun hallituksen esitystä tehdään, eikä vasta valiokunnissa.

Arvioinnista vastaa Ctrl + C

Professori Keinänen tunnistaa samoja ongelmia. Ministeriöissä lainvalmisteluun käytettävät resurssit ovat niukat ja koulutus ei valmista lainlaatijoita tekemään vaikutusarviointeja. Lopputuloksena syntyvissä esityksissä, joissa tähdätään esimerkiksi taloudellisiin säästöihin, voidaan kertoa tehostuvasta toiminnasta ilman, että missään vaiheessa käy ilmi, miten parempia tuloksia olisi tarkoitus saada aikaan vähemmällä rahalla.

– Poliitikkojen tavoittelemien vaikutusten kerrotaan tapahtuvan automaattisesti ja epävarmuutta aiheuttavia tekijöitä ei korosteta. Hallituksen esitys on luonteeltaan paperi poliitikoille ja äänestäjille, ei tieteellinen tutkimus, missä asioita katsottaisiin monipuolisesti eri näkökulmista, Keinänen sanoo.

Keinäsen tutkimissa hallituksen esityksissä ennakkoarvioinnin velvoite saatettiin täyttää muodollisesti kirjoittamalla lyhyt toteamus, mutta laatu jättää toivomisen varaa. Ajatustyötä eivät arvioinnit aina vaatineet: samat toteamukset vaikutuksista saattoivat esiintyä eri esityksissä kopioituna sanasta sanaan.

– Ministeriöiden lainvalmistelijat osaavat pykäläpuolen, mutta kun puhutaan esitysten vaikutuksista yhteiskuntaan, ollaan aika helisemässä. Yksilötyöskentely lainvalmistelussa on vähän vanhanaikaista, tarvittaisiin enemmän tiimityötä, Keinänen vaatii.

Päätöksenteon kulttuuri vaikuttaa

Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston suunnittelija Outi Slant myöntää, että kritiikki on osin aiheellista, mutta huomauttaa, että hallituksen esityksen vaikutusarviointi ei välttämättä anna kokonaisvaltaista kuvaa siitä, miten paljon työtä lainvalmistelun aikana on tehty. Tutkimuksella siihen on hankala päästä käsiksi.

– Valmistelua tehdään myös esityksen kirjoittamisen ulkopuolella. Kaikki vaikutusarviointi ei välttämättä näy ulkopuolelle ja se on osasyy siihen, miksi vaikutusten arviointiin kohdistuu niin paljon kritiikkiä. Parantamisen varaa kuitenkin on. Valmistelun laatu kärsii erityisesti liian kireiden aikataulujen takia, Slant sanoo.

Päättäjä ei halua tietää, että hänen ajamansa päätös aiheuttaa sairautta ja köyhyyttä.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kehittämispäällikkö Tapani Kauppinen

THL:n Kauppisen mukaan ongelmat liittyvät myös päätöksenteon kulttuuriin, joka ei muutu ohjeistuksista huolimatta. Valmistelijat ovat keskusteluissa hänen kanssaan nostaneet esille ongelmat hallituksen esityksiin liittyvän itsesensuurin kanssa. Ikäviä asioita ei haluta tuoda avoimeen keskusteluun ja luovuttaa näin aseita oppositiolle.

– Vaikka valmistelijat ministeriöissä haluaisivat tehdä hyviä arviointeja, niin ne negatiiviset asiat leikkautuvat pois siinä vaiheessa kun hallituksen esitys lähtee eteenpäin. Siinä vaiheessa päättäjä ei halua tietää, että hänen ajamansa päätös aiheuttaa esimerkiksi sairautta ja köyhyyttä, Kauppinen kertoo.

Slantin mukaan tämä on harvinaista.

– Suoranainen poliittinen puuttuminen on omien kokemusteni mukaan aika poikkeuksellista, mutta jos katsoo näitä lukumääriä arvioinneista mitä eri vaikutuksista on tehty, niin se näkyy, että kielteisiä vaikutuksia arvioidaan suhteessa vähemmän kuin positiivisia. Kyllä politiikka saattaa vaikuttaa siihen, Slant sanoo.

Apua arviointiyksiköstä

Professori Keinäsen mielestä tilanteen korjaamiseksi vaadittaisiin vaikutustenarviointiyksikkö, joka kävisi läpi tärkeimpiä esityksiä ja palauttaa ne takaisin ministeriöön mikäli esitykset eivät täytä tiettyjä standardeja. Euroopan unionista tällainen yksikkö löytyy. Myös OECD suosittelee yksikön perustamista.

Edellisellä hallituskaudella arviointielimen perustamisesta tehtiinkin suunnitelma. Suunnitelman toteutumisen puolesta puhuisi se, että silloiset oppositiopuolueet, nykyisin hallituksessa istuvat keskusta ja perussuomalaiset, suhtautuivat arviointiyksikön perustamiseen myönteisesti.

Vaikutusten arviointi saattaa kuitenkin keskittyä hyvin kapealle alueelle. Vaikutusten arviointiin keskittyvän toimielimen perustamiseen liittyviin asiakirjoihin perehtynyt oikeustieteen tutkija Miikka Vuorela on huolissaan siitä, että uusi hallitus unohtaa esimerkiksi sosiaalista eriarvoisuutta lisäävien vaikutusten arvioinnin.

– Käsitykseni on, että hallitus aikoo keskittyä taloudellisten vaikutusten arviointiin aikaisempaa enemmän ja keskit

tää siihen resursseja niin, että se tulee muiden vaikutusten kustannuksella, Vuorela sanoo.

Keinänen allekirjoittaa Vuorelan huolen siitä, että taloudellisten vaikutusten arvioinnissa muut asiat voivat jäädä jalkoihin.

– Nyt puhutaan paljon säästöistä ja siinä on vaarana, että mietitään liikaa lyhyen aikavälin vaikutuksia. Vähennetään koulutusmenoista ja korotetaan päivähoitomaksuja eikä mietitä niiden pitkäaikaisia vaikutuksia, Keinänen sanoo.

Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston Outi Slant kertoo uuden arviointielimen perustamisen olevan vielä suunnitteluvaiheessa. Ensivaiheessa yksikkö keskittyy sitä valmistelleen ryhmän ehdotuksen mukaan talousvaikutusten arviointiin, mutta toiminnan kehittyessä voisivat arvioinnit koskea jatkossa myös muita alueita.

– Kyse on kokeilusta, jossa lähdettäisiin ensisijaisesti liikkeelle taloudellisista vaikutuksista. Niitä arvioitaisiin kuitenkin myös kotitalouksien ja yritysten kannalta, ei pelkästään julkisen talouden näkökulmasta, Slant sanoo.

Poliittisen maailman ja toisaalta faktatiedon ja objektiivisen arviointitiedon välillä tulee yhteentörmäyksiä.

Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston suunnittelija Outi Slant

Lisäksi oikeusministeriön lainvalmisteluosastolla on käynnissä hankkeita, joilla vaikutusarviointeja ja lainvalmistelua pyritään kehittämään, Slant kertoo.

Politiikan ja faktatiedon ristiveto

Hyvistäkin ohjeista ja käytännöistä huolimatta ennakkoarviointi on jo lähtökohtaisesti haastavaa. Kyse on pohjimmiltaan tulevaisuuden ennustamisesta, jossa faktapohjaisen tiedon tielle tulevat lisäksi eri suuntiin vetävät poliittiset intressit.

– Lainvalmistelun ympäristö on hyvin vaativa. Poliittisen maailman ja toisaalta faktatiedon ja objektiivisen arviointitiedon välillä tulee yhteentörmäyksiä. Se kuitenkin kuuluu tähän järjestelmään, Slant sanoo.

Eduskunnan istuntosali.
Eduskunnan istuntosali.Yle

Keinänen uskoo, että tilanne ei tule paranemaan niin kauan kuin todellista halua lainvalmistelun laadun parantamiseen ei löydy. Se vaatisi väistämättä myös lisää resursseja ministeriöille. Keinänen arvioi, että lainsäädännön parantaminen olisi myös investointina järkevä.

– Nykyinen juustohöylä-ajattelu ei ole pidemmän päälle järkevää. Parempi ja kilpailukykyisempi lainsäädäntö yrityksille suhteessa kilpailijamaihin tuottaisi varmasti lainvalmisteluun sijoitetut eurot takaisin.

Artikkelin taustatietoja varten on haastateltu myös sosiaali- ja terveyspolitiikan tohtoriopiskelija Miisa Chydeniusta Tampereen yliopiston terveystieteiden yksiköstä.

_* Oikaisu 13:49, Chydenius on sosiaali- ja terveyspolitiikan, ei kansanterveystieteen tohtoriopiskelija. _