Uuden lain piti estää pankkijärjestelmän tuho – Näin se hautautui Brysselin käytäville

Isoimmat pankit ovat liian suuria kaatumaan. Kaatuessaan ne aiheuttaisivat täyskaaoksen. EU:n piti ratkaista tämä pankkikriisien ydin pari vuotta sitten. Tämä on tarina siitä, kuinka sitten kävikään.

politiikka
Pankkikriisin lahtokuva

”Unionin suurimpien yksittäisten pankkien koko on lähes sama kuin niiden kotimaan kansantuote. Nämä pankit ovat edelleen liian suuria, jotta niiden voisi antaa kaatua ja ne ovat liian suuria pelastettavaksi.”

Näin alkaa EU:n komission lakiesitys pankkien rakenteiden muuttamiseksi tammikuulta 2014. Euroopan pankkijärjestelmä kaatuminen aiheuttaisi katastrofaalisen ja hallitsemattoman tilanteen. Kun asia on näin tärkeä, luulisi lakiesityksen etenevän vauhdilla.

Suurimmat eurooppalaiset pankit ovat taseeltaan yli 2 000 miljardin euron arvoisia, siis noin 40 kertaa Suomen valtion budjetin kokoisia instituutioita.

Lakiesityksen idea oli erottaa riskipitoinen kaupankäyntipankkitoiminta perinteisestä talletuspankkitoiminnasta. Suomen Pankin pääjohtaja Erkki Liikasen johdolla toimineen selvitystyöryhmän mukaan tämä olisi kriittistä pankkijärjestelmän vakauttamisen kannalta.

Tämä on kertomus laista, jonka oli tarkoitus estää uuden finanssikriisin synty, mutta jolle kävi Brysselin koneistossa kuin räätälin kuuluisalle takkikankaalle, josta ei tahtonut tulla tuluskukkaroakaan.

Pankkien oma valvonta ei toiminut

Lehman Brothers -pankin kaatuminen Yhdysvalloissa syksyllä 2008 käynnisti kriisin, jonka vaikutuksen näkyvät vieläkin.

Tämän kriisin ydinongelma oli lopulta sama kuin pankkikriiseissä yleensä. Pankit ovat usein niin suuria, että niiden ei voi antaa kaatua, ilman että ne vetävät mukanaan koko muun talouden. Sen takia veronmaksajia tarvittiin taas pelastamaan pankkeja.

Ennen finanssikriisiä rahamarkkinoita oli vapautettu vuosikymmeniä. Kriisi osoitti kiistatta, että oma tai osakkeenomistajien harjoittama valvonta ei riittänyt.

Sääntelyn kiristäminen alkoi nopeasti kriisin jälkeen. Pankkisääntelyä ja muun muassa vakavaraisuusvaatimuksia on maailmanlaajuisesti kiristetty niin sanotulla Basel 3 -sopimuksella.

EU:ssa on säädetty kriisin jälkeen lähes 40 erilaista pankkisääntelyä koskevaa direktiiviä tai komission määräystä. On perustettu kunnianhimoinen pankkiunioni, johon kuuluvat euromaat. Pankkiunionissa on yhteinen pankkivalvonta.

Deutsche Bankin pääkonttori Frankfurtissa.
Euroopan suurimpiin pankkeihin kuuluva Deutsche Bank on viime aikoina ollut talousvaikeuksissa.Arne Dedert / EPA

Pankkiunionin toinen osa muodostuu yhteisestä kriisinratkaisujärjestelmästä. Se on tosin jäämässä kriitikoiden mielestä toivottoman hampaattomaksi. Kriisinratkaisujärjestelmän yhteyteen on tarkoitus koota 55 miljardia euron rahasto, jota voidaan tarvittaessa käyttää vaikeuksiin joutuneen pankin pelastamiseksi tai hallittuun alasajoon.

Summa, 55 miljardia, on lähes samansuuruinen kuin Suomen valtion budjetti, joten se voi kuulostaa suurelta. Euroopan suurimpiin pankkeihin verrattuna se on kuitenkin todella pieni.

Ongelma: Pankit ovat liian suuri kaatumaan

Suurimmat eurooppalaiset pankit ovat taseeltaan yli 2 000 miljardin euron arvoisia, siis noin 40 kertaa Suomen valtion budjetin kokoisia instituutioita.

Maailmassa on virallisesti arvioitu oleva 30 sellaista pankkia, joiden kaatuminen aiheuttaisi koko taloutta uhkaavan, niin sanotun systeemisen riskin. Suomessa toimivista pankeista Nordea kuuluu tälle listalle.

EU:n komissio halusi selvittää, oliko kiristynyt valvonta ratkaissut tätä ydinkysymystä liian suurista pankeista. Asiaa pohtimaan komissio asetti Suomen pankin pääjohtaja Erkki Liikasen johdolla toimineen korkean tason työryhmän, joka antoi raporttinsa vuonna 2012.

Olivier Guersent
Olivier GuersentJeroen Mortier / Yle

– Kysyimme, Herra Liikanen, onko ”pankit ovat liian suuria kaatumaan” -ongelma ratkaistu Euroopassa, muistelee EU:n komission korkein pankkiasioista vastaa virkamies Olivier Guersent.

Erkki Liikasen työryhmän vastaus oli ei, Euroopassa on edelleen pankkeja, jotka ovat liian suuria kaatumaan, Guersent sanoo.

– Jos ne kaatuisivat, me emme pystyisi tekemään asialle yhtään mitään.

Olisi todellinen riski, että kriisi leviäisi muuhun finanssisektoriin ja talouteen.

– Nämä pankit ovat liian monimutkaisia, liian kytköksissä toisiinsa ja muuhun talouteen. Edes uusilla kehittyneillä kriisityökaluilla tilannetta ei voisi ratkaista. Ja tulisi aivan liian kalliiksi pelastaa nämä pankit uudestaan veronmaksajien rahoilla, pääjohtaja Guersent kuvaa Liikasen raportin analyysia.

Ratkaisuehdotus: Riskipitoisemman pankkitoiminnan erottaminen

Keskeisin osa Liikasen työryhmän esitystä oli kahden erilaisen pankkitoiminnan muodon erottaminen toisistaa. Pankkien riskipitoinen kaupankäyntitoiminta pitäisi erottaaa perinteisestä talletuspankkitoiminnasta.

Kaupankäyntipankki ja talletuspankki
Katso video siitä, mitä pankkitoimintojen eriyttäminen käytännössä tarkoittaa.

Perinteisellä talletuspankkitoiminnalla on keskeinen rooli niin sanotussa reaalitaloudessa, siis esimerkiksi kotitalouksien ja yritysten lainoittamisessa ja maksuliikenteen hoitamisessa. Sen sijaan kaupankäyntitoiminta esimerkiksi arvopapereilla tai johdannaisilla on usein paljon riskipitoisempaa.

Perusidea pankkitoimintojen eriyttämisessä on suhteellisen yksinkertainen. Riskipitoinen kaupankäyntitoiminta pitäisi olla erillään perinteisestä talletuspankkitoiminnasta, jolloin kaupankäynnissä mahdollisesti syntyvät tappiot eivät vedä mukanaan talletuspankkitoimintaa ja sitä myöten muuta taloutta. Viime kädessä on tarkoitus estää tilanne, jossa veronmaksajien on taas pelastettava pankkeja normaalitalouden romahduksen estämiseksi.

Esa Jokivuolle
Esa Jokivuolle, tutkimuspäällikkö, Suomen Pankki.Yle

– Talletukset nauttivat yleensä talletussuojaa. Niitä ei saisi tämän ehdotuksen mukaan käyttää kaikkiin mahdollisiin riskipitoisiin toimintoihin. Mieluummin niin, että talletuspankki keskittyy mahdollisimman paljon reaalitalouden, siis kotitalouksien ja yritysten rahoitustoimintaan, kuvaa Suomen pankin vanhempi asiantuntija Esa Jokivuolle. Hän oli keskeisesti mukana kirjoittamassa niin sanottua Liikasen raporttia vuosina 2011–12.

– Sen sijaan kaupankäynti arvopapereilla eriytettäisiin pankkiryhmän sisällä omaksi tytäryhtiökseen. Sillä ei saisi olla liikaa rahoituslinkkejä talletuspankkiyksikköön pankkiryhmän sisällä, Jokivuolle selittää Liikasen työryhmän ideaa.

Investointipankkitoiminta on kuin formula-ajoa

Europarlamentaarikko Sirpa Pietikäinen

Ennen finanssikriisiä monenlaisen arvopaperikaupan osuus pankkien toiminnasta oli kasvanut valtavasti. Kaupankäynti oli muuttunut myös yhä riskipitoisemmaksi. Hyvä esimerkki oli koko finanssikriisin ytimessä ollut USA:n subprime-kriisi. Amerikkalaispankit niputtivat tavallisten amerikkalaisten asuntolainoja finanssituotteiksi, joita kaupattiin eteenpäin.

– Pankit kävivät niillä arvopapereilla kauppaa myös keskenään, ja niin Yhdysvalloissa muodostettuja subprime-luottoeriä päätyi myös eurooppalaisten pankkien taseisiin. Nyt sitten jälkiviisaudella tiedetään, että riskit eivät pysyneet riittävästi hallinnassa, Jokivuolle selittää.

Raitiovaunu vastaan formula

Sääntelylainsäädännön kehittämisessä tiiviisti mukana ollut europarlamentaarikko Sirpa Pietikäinen kannattaa Liikasen ehdotuksia. Hän korostaa, että erilaiset pankkitoiminnat vaativat erilaista varautumista. Kaupankäynti- ja investointipankkitoiminta eroavat olennaisesti perinteisestä talletus- ja liikepankkitoiminnasta.

– Kyseessä on kaksi hyvin erityyppistä liiketoiminnan muotoa. Perinteinen liikepankkitoiminta on kuin raitiovaunulla ajoa, pieniriskistä, selvää ja ennakoitavaa. Sen sijaan investointipankkitoiminta on kuin formula-ajoa. Ajetaan Ferrarilla lujaa, haetaan hyviä voittoja, Pietikäinen vertaa.

Sirpa Pietikäinen
Sirpa PietikäinenJeroen Mortier / Yle

– Jokainen ymmärtää, että kun ne ovat hyvin erilaisia toimintoja, ne vaativat eri pelisäännöt. Ei raitiovaunuajon ympärillä vaadita rengasvalleja, mutta formulakisoissa ovat pehmusteet tarpeen. Samalla tavalla investointipankkitoiminta vaatii toisenlaisia pehmusteita, pääomavarautumista, kuin peruspankkiliiketoiminta, Pietikäinen selittää.

Tämä erottelu riskipitoisemman kaupankäyntipankkitoiminnan ja perinteisen talletuspankkitoiminnan välillä oli ensimmäisiä toimenpiteitä, joihin Yhdysvalloissa ryhdyttiin kriisin seurauksena. Yhdysvalloissa se kulki nimellä Volckerin sääntö, Iso-Britanniassa samaa esitti niin sanottu Vickersin komitea vuonna 2011. Sekä USA:ssa että Iso-Britanniassa Volcker ja Vickers on jo viety lainsäädäntöön.

Mikä on kaupankäyntiä pankin omaan laskuun?

Kriisin jälkeen USA:ssa pankkien riskipitoinen kaupankäynti niiden omilla varoilla on eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta kielletty. Mutta myös silloin, kun pankki toimii kaupankäynnin välittäjänä, eli niin sanottuna markkinatakaajana, syntyy riskejä. Tämä johtuu siitä, että välityksen ajan arvopaperit ovat pankin omistuksessa.

Mitä tarkoittaa markkinatakaus
Miten pankki toimii kaupankäynnin välittäjänä eli markkinatakaajana.

Markkinatakauksella tarkoitetaan periaatteessa sitä, että pankki luo markkinan toimimalla välittäjänä. Esimerkiksi jos sijoittaja Pekka haluaa myydä omistamiaan arvopapereita tai muita sijoitustuotteita, hän myy ne pankille. Arvopapereista kiinnostunut sijoittaja Anna taas ostaa kyseiset arvopaperit pankilta. Pankki myy ne hieman kalliimmalla kuin osti, ja saa näin kaupan välittämisestä oman palkkionsa. Todellisuudessa tietysti sijoittaja saattaa olla vaikkapa jättiläismäinen eläkeyhtiö, joka haluaa ostaa ja myydä satojen miljoonien arvosta arvopapereita.

Jos pankki ostaa arvopaperit tiettyyn hintaan, mutta ei löydäkään niille ostajaa, joka ostaisi ne kalliimmalla, pankille uhkaa tulla tappioita. Ja jos pankki on mukana esimerkiksi monimutkaisten uusien finanssituotteiden markkinatakauksissa, pankilla voi olla kriisintilanteessa yhtäkkiä taseessaan jopa miljardien arvosta tappioita.

– On usein veteen piirretty viiva, milloin pankki ryhtyy ottamaan kaupankäynnillä riskejä myös omaan lukuunsa, Jokivuolle kuvaa.

– Tämä voi olla sellaista toimintaa, jossa joskus tulee otettua liiallisiakin riskejä, varsinkin jos pankkien välinen kilpailu on kovaa. Siksi on parempi, että kaikki kaupankäynti eriytettäisiin pankeissa omaksi yksikökseen, Jokivuolle selittää Liikasen ryhmän linjausta.

Liikasen työryhmä ei siis esittänyt sinänsä tärkeän kaupankäyntitoiminnan kieltämistä, vaan sen eristämistä muusta pankkitoiminnasta. Mutta sitten Brysselin pyörät alkoivat pyöriä, niin kuin niillä on tapana. Lobbarit lähtivät liikkeelle ja monia jäsenmaita alkoi kiinnostaa enemmän omien pankkien suojelu kuin yleinen pankkivakaus.

Banca Monte dei Paschi di Siena.
Italialainen Banca Monte dei Paschi di Sienna on maailman vanhin pankki. Italian pankkisektorilla on tällä hetkellä suuria ongelmia. Mattia Sedda / EPA

Ranska ja Saksa vesittävät hankkeen

EU:n komissio antoi pitkälti Liikasen esitykseen pohjaavan lakiesityksen tammikuussa 2014.

Kun ajatus pankkien kauppatoiminnan eriyttämisestä nousi esiin, Ranska ja Saksa alkoivat huolestua omien jättiläismäisten megapankkiensa eduista. Molemmissa maissa keksittiin, että säätämällä oman vesitetyn version pankkien erottelulaista ne voisivat ehkä välttää tiukemman EU-säädöksen vaikutukset omiin pankkeihinsa.

Muun muassa piensijoittajia edustavan Finance Watch -kansalaisjärjestön pääsihteeri Christophe Nijdam näkee juuri jäsenmaiden omien pankkien suojelun johtaneen siihen, että alkuperäinen Liikasen työryhmän vesittyi.

Christophe Nijdam
Christophe NijdamJeroen Mortier / Yle

– Ranska ja Saksa vastustivat erottelua, sillä ne halusivat puolustaa omia pankkitähtiään. Ranska sääti ensimmäisenä oman kansallisen pankkilakinsa, Nijdam kertoo.

Ranskassa laki oli iso asia, se oli ollut presidentiksi keväällä 2012 valitun François Hollanden vaalilupaus. Laki säädettiin pikavauhtia, mutta se oli kriitikoiden mielestä pelkkää silmänlumetta.

– Lain nimi oli pankkitoimintojen erottelulaki. Vikana oli vain se, että se ei erottanut mitään mistään, Nijdam sanoo tuskastuneesti hymyillen järjestönsä tiloissa.

Myös Saksan kansallinen laki pankkien erottelusta jäi kauaksi siitä, mitä Iso-Britanniassa ja Yhdysvalloissa on säädetty. Alkuperäistä komission esitystä käsiteltiin seuraavaksi EU:n ministerineuvostossa, jossa hyväksyttiin versio, jossa jäätiin kauas alkuperäisestä Liikasen ideasta.

Parlamentin jakolinjat

Lakia on käsitelty pitkään myös Europarlamentissa. Normaalisti komissio, ministerineuvosto ja parlamentti sovittelisivat nyt kantojaan yhteen. Mutta asia on jumittunut täysin Europarlamentin omassa käsittelyssä.

Pankkien rakennemuutoslaissa Europarlamentin käsittelyn pohjapaperin laatinut raportoija on ruotsin kokoomusta edustava Gunnar Hökmark. Hökmarkin mielestä koko pankkien erottelulaki on surkea. Laki heikentäisi hänen mielestään pankkien mahdollisuuksia rahoittaa muuta taloutta.

Gunnar Hökmark
Gunnar HökmarkJeroen Mortier / Yle

– En ole koskaan ymmärtänyt tätä lakia ja komission esitystä. Se on vastoin sitä, mitä tarvitsemme lisää. Tarvitsemme lisää markkinatakausta, lisää investointeja, lisää työpaikkoja, lisää kasvua, Hökmark sanoo tiukasti.

Kokoomuksen Sirpa Pietikäinen on eri linjoilla, vaikka kuuluu Hökmarkin kanssa samaan europuolueryhmään EPP:hen.

– Mielestäni komission esitys on hyvä lähtökohta. Hökmark uskoo enemmän itsesääntelyyn, ja sen mahdollisuuksiin hallita kriisejä, Pietikäinen sanoo.

Pietikäisen mielestään ”pankit ovat liian suuria kaatumaan” -ongelmaa ei ole finanssikriisin jälkeen tulleilla uusilla säännöksillä ratkaistu, vaan tämä laki tarvitaan.

Keskeinen kiista europarlamentissa koskee kuitenkin sitä, kenellä on todistustaakka sen suhteen, ovatko pankin kaupankäyntiin liittyvät riskit liian suuria. Hökmarkin vastapuoli europarlamentin neuvotteluissa on saksalainen sosiaalidemokraatti, Jakob von Weizsäcker.

Megapankeilla pitää olla velvollisuus osoittaa yhteiskunnalle, että ne ovat turvallisia.

Europarlamentaarikko Jakob von Weizsäcker

– Tässä on kyse siitä periaatteesta, kenellä on velvollisuus osoittaa, että systeemissä on ongelma, von Weizsäcker selittää.

– Yleensä viranomaisen tehtävänä on osoittaa, että yritykset muodostavat ongelman. Mutta koska megapankit muodostava niin suuren uhan veronmaksajille, todistustaakka pitää tässä asiassa olla toisinpäin. Megapankeilla pitää olla velvollisuus osoittaa yhteiskunnalle, että ne ovat turvallisia. Jos ne eivät sitä ole, ne eivät voi jatkaa toimintaansa niin kuin ennen. Joko niiden on hankittava enemmän pääomaa, jotta mahdolliset tappiot voidaan maksattaa osakkeenomistajilla. Tai sitten ne pitää pilkkoa siten, että ne ovat kooltaan hallittavissa, von Weizsäcker sanoo.

Todistustaakka
Eräs avainkysymys kiistelyssä pankkien vakauttamisesta on se, pitääkö viranomaisen todistaa pankin olevan ongelma vai pitääkö pankin itsensä todistaa olevansa turvallinen.

Ero on käytännön tasolla todella merkittävä. Rajallisilla resursseilla toimivan pankkivalvontaviranomaisen voi käytännössä olla hyvin vaikeaa ja hidasta yrittää oikeudessa todistaa, että pankki muodostaa niin suuren riskin, että sen kaupankäyntitoimintaan on puututtava. Jos taas todistamistaakka on toisinpäin, eli pankilla on velvollisuus todistaa asioiden olevan kunnossa, pankkivalvojien asema on käytännössä paljon vahvempi.

Pankit ovat asiasta kuitenkin vahvasti erimieltä kuin von Weizsäcker.

Piia-Noora Kauppi.
Finanssialan toimitusjohtaja Piia-Noora Kauppi sanoo, että Suomen on tärkeää tarjota finanssialan toimijoille ennustettava ja kilpailukykyinen toimintaympäristö.Sasha Silvala / Yle

– Eurooppalainen pankkiala lähtee siitä, että todistustaakan tulee olla viranomaisella, sanoo Finanssialan Keskusliiton Piia-Noora Kauppi.

Kaupin mielestä uutta lainsäädäntöä ei tarvita. Hän edustaa suomalaisia pankkeja Euroopan Pankkifederaatiossa.

– Eurooppalaisen pankkitoimialan toiveena on jo pitkään ollut, että tämä esitys pankkien uudelleen strukturoimiseksi pitäisi haudata. Emme koe tarpeelliseksi, että pankkiunionin lisäksi tehtäisiin lisäsääntelyä, Kauppi sanoo.

Uusi ratkaisuidea

Pankit näyttävät saavansa tahtonsa läpi, sillä tällä hetkellä koko hanke on EU:ssa täysin jäissä. Sen jälkeen kun komissio yli kaksi vuotta sitten teki alkuperäisen, Liikasen raporttiin pohjaavan esityksen, ilmapiiri Brysselissä on muuttunut selvästi pankkimyönteisemmäksi.

Myös komissio on vaihtunut, ja uusi komissio ei ole erityisen innostunut ajamaan tätä lakia. Komission korkein pankkiasioista vastaava virkamies myöntää, että itse jättiläismäisten pankkien kaatumisen ongelma on edelleen olemassa, mutta nyt siihen toivotaan toisenlaista ratkaisua.

– G20-maiden alainen finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä, FSB, on kehittänyt tätä varten uuden konseptin, nimeltään TLAC (total loss-absorbing capacity). TLAC on toinen tapa lähestyä tätä ongelmaa, pankkiasioista vastaava pääjohtaja Olivier Guersent sanoo.

TLAC on eräänlainen uudenlainen sijoittavastuumekanismi, jossa pankin on pakko ottaa lainaa sijoittajilta riskien varalta. Sijoittaja saa pankilta tälle sijoitukselleen normaalisti hyvän tuoton, mutta jos pankki joutuu kriisiin, lainaa käytetään pankin pelastamiseen ja sijoittaja menettää rahansa. Tarkoitus on estää veronmaksajien joutuminen kriisipankin pelastajaksi.

Jakob von Weizsäcker
Jakob von WeizsäckerJeroen Mortier / Yle

– TLAC on askel oikeaan suuntaan, mutta se ei pohjimmiltaan ratkaise ongelmaa, von Weizsäcker arvioi.

– Mielestäni tarvitsemme lain, jossa megapankkien on pakko todistaa olevansa turvallisia. Jos ne uskovat, että TLAC ratkaisee ongelman, heidän pitäisi pystyä todistamaan se pankkivalvojille, von Weizsäcker sanoo.

Pankkialan lobbausjärjestöjen vastapainoksi muutama vuosi sitten perustetun Finance Watchin pääsihteeri Christophe Nijdam sanoo, että pankkiunioniin kuuluvat kriisinratkaisumekanismit voivat toimia pienemmän pankin alasajossa. Sen sijaan megapankkien osalta hän pitää niitä täysin riittämättöminä.

Nykysäännösten mukaan suurpankkien pitää laatia valmiiksi toimintasuunnitelma kriisin varalta. Esimerkiksi suuren ranskalaisen jättipankin kriisisuunnitelma on Nijdamin mukaan 1800 sivun pituinen.

– Se pitäisi periaatteessa toteuttaa viikonlopussa, ennen markkinoiden avautumista. On vastuutonta väittää, että sellaista suunnitelmaa voitaisiin käytännössä noudattaa, Nijdam sanoo.