Professori teilaa ministeriöiden lainvalmistelun – Itä-Suomen yliopisto aloittaa kaivatun koulutuksen

Poliittisen ohjauksen huono puoli on se, että hyvän lainvalmistelun kriteerit eivät pääse toteutumaan, sanoo lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen.

Kotimaa
Työttömyys työttömyysturva
Orna Ben Lulu / Yle

Työttömyysturvan leikkaus, eläkeläisten asumistuen lopettaminen, sakkojen kaksinkertaistaminen valtion tulojen lisäämiseksi, vanhusten hoitajamitoituksen löyhentäminen tai varakkaiden veronkiertäjien armahtaminen. Siinä esimerkkejä nykyhallituksen tyssääntyneistä lakiesityksistä.

Juha Sipilän hallitusta on ryöpytetty usein niin opposition kuin lakiasiantuntijoidenkin toimesta siitä, että eduskuntaan on tuotu puutteellisesti valmisteltuja lakiesityksiä.

Ministeriöistä ei löydy riittävästi osaamista.

Anssi Keinänen

Pääministeri itse totesi helmikuussa, että lainvalmistelijan ammattiin ei ole mahdollista opiskella missään oppilaitoksessa. Lainsäädännön asiantuntija puolestaan toteaa tarvetta koulutukselle löytyvän.

professori Anssi Keinänen Itä-Suomen yliopistosta
Lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen Itä-Suomen yliopistosta sanoo, että nykyisin lainvalmistelussa ei mietitä riittävästi vaihtoehtoja eikä arvioida tosissaan vaikutuksia.Marja-Liisa Kämppi / Yle

– Ministeriöistä ei löydy riittävästi osaamista. Syynä on se, että meidän koulutusjärjestelmä ei tue tällä hetkellä hyvää lainvalmistelijoiden kouluttamista, tylyttää lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen Itä-Suomen yliopistosta.

Ministeriöiden välillä selviä laatueroja

Keinäsen mukaan ministeriöistä löytyy usein joko oikeustieteellisen koulutuksen tai yhteiskuntatieteellisen taustan omaavia, mutta ei molempien osaajia.

Kiitettävää arvosanaa professorilta ei heru yhdellekään ministeriölle, mutta hyviä löytyy.

– Oikeusministeriössä lainvalmistelun laatuun on panostettu ja ympäristöministeriö on aktiivinen, heidät voi nostaa esille ilman muuta.

Entä vaikutusvaltaisimpana pidetty ministeriö eli valtiovarainministeriö?

Siellä ei panosteta juurikaan esimerkiksi lainvalmistelun avoimuuteen.

Anssi Keinänen

– Näyttää siltä, että siellä ei panosteta juurikaan esimerkiksi lainvalmistelun avoimuuteen, se ministeriö tuntee oman arvonsa, Keinänen hymähtää.

Eniten parannettavaa laadussa löytyy professorin mielestä kuitenkin toisaalta.

– Sosiaali- ja terveysministeriössä olisi tehtävissä eniten ja siellä myös haasteet korostuvat tulevaisuudessa. Sen ministeriön lainvalmisteluresurssointi on hyvä kysymys, että onko se riittävällä tasolla tällä hetkellä, professori heittää.

Poliittisella ohjauksella ei synny laadukasta lainvalmistelua

Oikeustieteilijä on tyytyväinen, että lainvalmistelun laatuun on herätty kiinnittämään huomiota.

– Esimerkki tästä on vuonna 2016 perustettu lainsäädännön arviointineuvosto, joka ottaa kantaa lainvalmistelun laatuun ja erityisesti vaikutusarvioinnin tasoon. Se on yksi hyvä keino saada painetta lainvalmistelun kehittämiseen, professori Anssi Keinänen toteaa.

Neuvoston lausunnot kertovat Keinäsen mukaan selvää kieltä lainvalmistelun puutteista. Kyse on hänen mielestään suomalaisesta päätöksentekokulttuurista.

Vaihtoehtoja ei mietitä riittävästi eikä vaikutuksia arvioida tosissaan.

Anssi Keinänen

– Meillä lainvalmistelutapa on, että ensin tehdään päätökset, mitä tehdään ja sitten kirjoitetaan esitykset siihen muotoon, että se valittu ratkaisu toteutuu, oikeusoppinut erittelee.

Keinäsen mielestä poliittinen ohjaus onkin ristiriidassa hyvän lainvalmistelun kanssa.

– Poliittisen ohjauksen huono puoli on se, että hyvän lainvalmistelun kriteerit eivät pääse toteutumaan. Vaihtoehtoja ei mietitä riittävästi eikä vaikutuksia arvioida tosissaan, Keinänen tykittää.

Taustalla professori näkee historiallisen perinteen.

Halutaan päättää asiat ennalta enemmistöhallituksessa.

Anssi Keinänen

– Ehkä se on suomalainen poliittinen päätöksentekokulttuuri, että halutaan päättää asiat ennalta enemmistöhallituksessa. Asiat sovitaan keskenään, jonka jälkeen niitä lähdetään viemään eteenpäin.

Professori tarjoaa tilalle toisenlaista toimintatapaa.

– Ensin pitäisi tunnistaa yhteiskunnallinen ongelma, sen jälkeen asetettaisiin polittiinen tavoite, mitä asialle halutaan tehdä ja sitten lainvalmistelijoiden tehtävänä olisi miettiä eri keinoja, joilla asiaan päästään pureutumaan. Poliittiselta puolelta tulisi lopullisesti valinnat ja päätökset, mikä ratkaisuista valitaan.

Pian tarjotaan virkamiehille täydennyskoulutusta

Itä-Suomen yliopisto aikoo täyttää koulutusaukon: oikeustieteiden laitos käynnistää tänä syksynä ensimmäisenä yliopistona Suomessa lainvalmistelijoiden koulutuksen.

– Koulutuksessa on pakollisia kursseja kuten lainvalmistelua ja sääntelyteoriaa, mutta sitten osallistuja voi itse räätälöidä mieleisen paketin, kertoo professori Anssi Keinänen.

Esimerkiksi yhteiskuntatieteilijä voi lukea juridiikkaa ja lainsäädäntöä ja juristiopiskelija puolestaan yhteiskuntatieteellisiä menetelmiä, vaikkapa oikeustaloustiedettä.

Tarkoituksena on jalkautua ministeriöihin.

Anssi Keinänen

– Jokainen pystyy omia puutteitaan korjaamaan tällä koulutuspaketilla, professori Keinänen tiivistää.

Keinäsen mukaan kyse on paljolti täydennyskoulutuksesta.

– Meidän tarkoituksena on jalkautua ministeriöihin, eri virastoihin ja viranomaisiin ja kertoa tästä koulutuksesta, professori sanoo.

Lainvalmistelua on mahdollista opiskella myös etänä avoimen yliopiston kautta.

Taitava lobbari tuntee lainvalmistelun

Uudet opinnot pätevöittävät erilaisiin lainvalmisteluun liittyviin tehtäviin.

– Ministeriöt tarvitsevat osaavia lainvalmistelijoita, mutta on myös tehtäviä lainvalmisteluun vaikuttamisessa: esimerkiksi etujärjestöissä on tärkeää, että on lainvalmisteluprosessin ja argumentoinnin tuntemusta, lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen kuvailee.

Keinänen pitää asiantuntevia lobbareita tarpeellisina.

– Ehdottomasti, koska etujärjestöjen tehtävänä on tuoda esille omia tarpeitaan ja näkemyksiä, miten yhteiskuntaa kannattaa kehittää. Vaikuttava lobbari tietää, miten vaikutetaan ja missä vaiheessa ja pystyy tuottamaan tietoa lainvalmistelijoiden käyttöön, professori perustelee.

Työtä riittää julkisellakin sektorilla

Keinänen uskoo kuitenkin, että suurin osa tulevista lainvalmistelun asiantuntijoista työllistyy julkiselle sektorille kuten ministeriöihin ja virastoihin.

– Tarvitaan raakaa työvoimaa, kun ruvetaan käymään läpi, mitkä ovat oikeudelliset ongelmat yhteiskunnassa, miten niihin voidaan reagoida ja mitkä ovat esimerkiksi perustuslailliset rajoitukset. Kyllä he pääsevät juuri siihen työhön, joihin kouluttavat täällä itseään, professori uskoo.

Myös lakien vaikutusten arviointi on opinnoissa olennaista, koska siitä suomalainen lainvalmistelu on saanut arvostelua.

Ympäristövaikutukset ovat ennen pitkää myös taloudellisia vaikutuksia.

Anssi Keinänen

– Miten vaikutuksia arvioidaan, ketkä pystyvät tuottamaan tietoa, miten suhtautua kriittisesti sidosryhmien antamaan tietoon, professori luettelee.

Hän muistuttaa, että muitakin keskeisiä vaikutuksia laeilla on kuin perinteisesti selvitettyjä taloudellisia.

– Yhteiskunnalliset vaikutukset, viranomaisvaikutukset, sosiaaliset vaikutukset, jotka ovat usein meillä se laiminlyödyin alue. On tärkeää ymmärtää, että esimerkiksi ympäristövaikutukset ovat ennen pitkää myös taloudellisia vaikutuksia, Keinänen huomauttaa.

Laatu entistä tärkeämpää tulevaisuudessa

Lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen uskoo, että laadukkaan, kansallisen lainvalmistelun painoarvo kasvaa koko ajan.

– Yhteiskunta juridisoituu ja kansainvälistyy koko ajan ja lainsäädännön määrä kasvaa. Silloin on entistä tärkeämpää, että saamme laadukasta lainvalmistelua ja lainsäädäntöä.

– Lisäksi yhteiskunnalliset resurssit pienenevät. Ikääntymisen kautta meidän työssä käyvien määrä supistuu ja on tärkeää, että ne resurssit ovat tehokkaassa käytössä ja lainsäädönnön pitää olla silloin kunnossa, Keinänen perustelee.

Hyvä lainvalmistelu ei ole helppoa.

Anssi Keinänen

Esimerkistä käy usean hallituksen yrittämä sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistus.

– Kyse on sekä tärkeästä että vaikeasta asiasta. Hyvä lainvalmistelu ei ole helppoa, sen takaamiseksi tarvitaan koulutusta.

Professori Anssi Keinänen uskoo, että Itä-Suomen yliopistossa alkava koulutus parantaa lainvalmistelun laatua jo lähivuosina.

– Mutta ei tämä hokkuspokkustemppu ole, vaaditaan sinnikkyyttä. Myös tutkijoiden on jaksettava tehdä töitä, nostettava esiin epäkohtia ja haastettava sitä kautta poliitikkoja puuttumaan asioihin, Keinänen toteaa.